Hotline: 0963538839

MỘT SỐ MÔ HÌNH CƠ QUAN NHÂN QUYỀN QUỐC GIA Ở CHÂU ÂU VÀ ĐỀ XUẤT KINH NGHIỆM ĐỐI VỚI VIỆT NAM

Tóm tắt: Việc xây dựng các cơ quan nhân quyền quốc gia (NHRIs) ở các nước trên thế giới đang đặt ra khá nhiều khó khăn và thách thức trong việc đảm bảo mối quan hệ hài hòa giữa các NHRIs với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, đồng thời vẫn phát huy được chức năng độc lập và khách quan của NHRIs. Từ kinh nghiệm của các quốc gia xây dựng thành công các mô hình NHRIs tại châu Âu, bài viết sau đây của các tác giả sẽ đề xuất những kinh nghiệm cho việc lựa chọn và xây dựng các NHRIs tại Việt Nam trong thời gian tới. Châu Âu là một trong những châu lục xây dựng và phát triển cơ chế bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền ở cấp độ khu vực sớm và tiến bộ nhất trên thế giới, đồng thời đây cũng được đánh giá là nơi có sự phát triển thịnh vượng nhất về các loại hình Cơ quan nhân quyền quốc gia (National Human Rights Institutions - NHRIs) theo Nguyên tắc Paris. Kết quả khảo sát năm 2009 của Văn phòng cao ủy của Liên hợp quốc về quyền con người –OHCHR (như đã trích trong United Nations, 2010) cho thấy, hiện nay có một số mô hình NHRIs đang được thiết lập và tồn tại trên thế giới, cụ thể là: Mô hình Ủy ban nhân quyền (Commission) chiếm tỷ lệ cao nhất: 58%; tiếp đến là mô hình Ombudsman với 30%; mô hình hỗn hợp (Hybrid) 5% và các mô hình khác là 7% (United Nations, 2010).Điều này cho thấy, mô hình phổ biến và được các quốc gia thành lập nhiều nhất hiện nay là Ủy ban nhân quyền hoặc các Ombudsman, trong đó châu Âu có đầy đủ các đại diện tiêu biểu cho từng NHRIs khác nhau.

I. Một số mô hình cơ quan nhân quyền trên thế giới

1.1. Văn phòng Thanh tra nhân quyền Ba Lan(RPO)

a. Cơ sở thành lập:Thanh tra về nhân quyền của Ba Lan được thành lập trên cơ sởcác chương 2, 4, 8, 9 của Hiến pháp nước Cộng Hòa Ba Lan, Đạo luật về Thanh tra nhân quyền ngày 15/7/1987 và Luật ngày 03/12/2010 về việc thực hiện một số quy định của Liên minh Châu Âu về việc đối xử bình đẳng. Trong các văn kiện này đều ghi nhận Thanh tra nhân quyền sẽ hoạt động hoàn toàn độc lập với các cơ quan nhà nước khác của Ba Lan.

Để giúp việc trực tiếp cho Thanh tra, Văn phòng Ombudsman về bảo vệ nhân quyền RPO -Rzecznik Praw Obywatelskich đã được thành lập. Chức năng, nhiệm vụ chính của văn phòng được quy định tại Luật về Thanh tra nhân quyền năm 1987 và được chi tiết hóa trong Sắc lệnh số 25/2014 ngày 12/9/2014 về Quy chế của Văn phòng Thanh tra nhân quyền. Văn phòng được công nhận là cơ quan nhân quyền quốc gia của Ba Lan và nó được kiểm soát và quản lý bởi chính Thanh tra (Defender).

b. Cơ cấu tổ chức:(Poland, Act of the Human Rights Defender, 1987) ghi nhận đứng đầu và chịu trách nhiệm chính tại Văn phòng thanh tra là Chánh Thanh Tra được bổ nhiệm bởi Hạ viện Sejm và Thượng viện với nhiệm kỳ 5 năm. Bên cạnh Chánh Thanh tra, văn phòng còn có thêm hai Phó Chánh Thanh tra làm công tác giúp việc cho Chánh Thanh tra trong các công việc thường ngày.

Ngoài ra, trong thành phần của Văn phòng thanh tra còn có đại diện của các địa phương và 14 phòng ban khác theo luật định và các chuyên gia về các vấn đề xã hội... Những đại diện này sẽ được lựa chọn dựa vào sự chỉ định của Chánh Thanh tra. Tất cả những người làm việc cho Văn phòng sẽ hoạt động dưới sự kiểm soát của Chánh Thanh tra.Trong lĩnh vực hợp tác với các cơ quan, tổ chức khác cũng như đối với các bên thứ ba, Chánh Thanh tra có thể bổ nhiệm hai Điều phối viên hoạt động chuyên trách về các mảng vấn đề này. Như vậy, có thể thấy rằng, Văn phòng Thanh tra về nhân quyền của Ba Lan là loại văn phòng có cơ cấu tổ chức tương đối phức tạp. Đây là những đặc điểm ít thấy ở các văn phòng Thanh tra về nhân quyền của các quốc gia trên thế giới.

c. Chức năng, nhiệm vụ: (Poland, Act of the Human Rights Defender, 1987)quy định Ombudsman của Ba Lan có một số chức năng sau:

- Bảo vệ các quyền tự do cơ bản của con người và công dân theo quy định trong Hiến pháp và các luật có liên quan, bao gồm cả việc bảo vệ của việc thực hiện các nguyên tắc đối xử bình đẳng;

- Tiếp nhận và giải quyết đơn khiếu nại của các cá nhân liên quan đến các trường hợp vi phạm nhân quyền. Trường hợp xét thấy có sự vi phạm các quyền tự do cơ bản của con người khi xem xét các vụ việc, Thanh tra có quyền yêu cầu các chủ thể có hành động dẫn đến hành vi vi phạm tiến hành việc bồi thường hay chỉ dẫn nạn nhân tới những địa chỉ hay những quỹ đền bù sẵn có. Ngoài ra, trong những vụ việc hình sự, Thanh tra cũng có thể đưa ra những giải pháp cuối cùng để kháng cáo đối với Tòa án tối cao.

- Giám sát các hoạt động của các cơ quan tổ chức công quyền trong việc đảm bảo quyền lợi của công dân cũng như ngăn chặn sự phân biệt đối xử hay sự vi phạm nhân quyền nói chung;

- Tích cực hợp tác sâu rộng với các hiệp hội, các phong trào của công nhân...

1.2.Thanh tra nhân quyền của Croatia

a. Cơ sở thành lập:Thanh tra nhân quyền của Croatia được thành lập theo quy định của Hiến pháp nước Cộng hòa Croatia năm 1990. Theo đó Thanh tra là một “Ủy viên của Nghị viện Croatia cho việc thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền và các quyền tự do đã được nêu trong Hiến pháp, pháp luật và các cam kết quốc tế về nhân quyền và các quyền tự do đã được chấp nhận bởi Cộng hòa Croatia”(Croatia, Constitution 1990, Article 93).Tiếp đó, một Đạo luật mới về Thanh Tra cũng đã được thông qua vào tháng 7/2012 nhằm xác định và mở rộng hơn nhiệm vụ của tổ chức này trong lĩnh vực thúc đẩy nhân quyền, tiếp cận, nghiên cứu và hợp tác với các thể chế cũng như xã hội dân sự. Luật cũng quy định việc sáp nhập tổ chức của Trung tâm Nhân quyền với Văn phòng Thanh tra để nâng cao năng lực của Thanh Tra trong việc thúc đẩy nhân quyền (Croatia, Act of Ombadsman, 2012).

Ngoài ra, cơ sở cho việc thành lập Ombudsman của Croatia còn dựa trên những văn kiện khác của quốc gia như:Đạo luật chống phân biệt đối xử (Anti-discrimination Act - Official Gazzette 85/08); Cơ chế phòng ngừa quốc gia chống tra tấn và các hình thức đối xử tàn bạo, vô nhân đạo hay hạ nhục khác (National Prevention Mechanism against Torture and other Cruel, Inhumane or Degrading Treatment or Punishment - Official Gazzette 18/11).

b. Thẩm quyền của Thanh tra: (Croatia, Act of Ombadsman, 2012) quy định rằng Thanh tra nhân quyền hoạt động độc lập và tự chủ với các cơ quan nhà nước khác. Về cơ bản, thẩm quyền của thanh tra nhân quyền Croatia được giới hạn trong những hoạt động sau:

• Các Ombudsman sẽ thúc đẩy và bảo vệ các quyền con người và các quyền tự do, cũng như các quy định của pháp luật bằng cách kiểm tra các khiếu nại về sự tồn tại của các hành vi trái pháp luật và những vi phạm đối với công việc của các cơ quan chính phủ, các cơ quan đơn vị tự trị địa phương và khu vực...Trong lĩnh vực thúc đẩy quyền con người và các quyền tự do, Thanh tra có trách nhiệm theo dõi tình trạng và chỉ ra sự cần thiết phải bảo vệ các quyền con người. Bên cạnh đó, Thanh tra cũng thực hiện những nghiên cứu và các hoạt động phân tích, lưu giữ và cập nhật cơ sở dữ liệu và các tài liệu có liên quan (Croatia, Act of Ombadsman, 2012, Article 4).

• Giám sát sự phù hợp của luật và các quy định khác với các quy định của Hiến pháp của nước Cộng hòa Croatia và các điều ước quốc tế mà Croatia là thành viên; đồng thời có quyền gửi khiếu nại đến Tòa án Hiến pháp trong trường hợp phát hiện ra sự thiếu liên kết giữa các văn kiện này (Croatia, Act of Ombadsman, 2012, Article 6).

•        Làm việc trong các cơ chế phòng ngừa quốc gia và các công việc về bảo vệ quyền lợi của người bị tước đoạt quyền tự do;Làm việc trong Cơ quan về bình đẳng của quốc gia để giải quyết các công việc liên quan đến vấn đề chống phân biệt đối xử và về thúc đẩy bình đẳng (Croatia, Act of Ombadsman, 2012, Article 6).

• Thúc đẩy và tiến hành các hoạt động hợp tác trong nước và quốc tế về nhân quyền.

c. Cơ cấu tổ chức: (Croatia, Act of Ombadsman, 2012, Article 11) ghi nhận: Thanh tra nhân quyền Croatia là người đứng đầu văn phòng và được Quốc hội bổ nhiệm với nhiệm kỳ 8 năm và có thể tái đắc cử. Giúp việc cho Thanh tra là 4 phó chánh thanh tra phụ trách các mảng vấn đề khác nhau, những người này sẽ do Thanh tra trưởng đề cử với Quốc hội và cũng có nhiệm kỳ cùng nhiệm kỳ với thanh tra.

                     Ngoài ra, trong cơ cấu tổ chức của văn phòng thành tra còn có 5 bộ phận đó là: Bộ phận bảo vệ quyền con người; bộ phận bảo vệ quyền của những người mất tự do NPM; bộ phận chống phân biệt đối xử; bộ phận thúc đẩy thông tin và hợp tác; bộ phận dịch vụ chung.

         Theo Báo cáo thường niên của văn phòng thanh tra gửi tới Quốc Hội, trong năm 2014, Thanh tra đã nhận được tổng số 3892 yêu cầu cần giải quyết từ công dân, trong đó có 730 trường hợp từ các năm trước, 2.594 trường hợp mới dựa trên khiếu nại của công dân hoặc sáng kiến của Thanh Tra, 568 sáng kiến chung, và thực hiện hơn 600 cuộc phỏng vấn về các vấn đề khác nhau với người dân. Số lượng khiếu nại trong năm 2014 cao hơn 40% so với hai năm trước đó, tập trung chủ yếu vào quyền của nhóm người dễ bị tổn thương trong xã hội(Republic of Croatia (2015).

1.3. Ủy ban tư vấn quốc gia về quyền con người của Hy Lạp

Bên cạnh những cơ quan nhân quyền được thiết kế theo mô hình ủy ban với đầy đủ các thẩm quyền từ tư vấn đến tiến hành điều tra hay tham gia các hoạt động tố tụng với nhiều phương thức khác nhau, một số quốc gia châu Âu lại xây dựng cơ quan nhân quyền theo hình thức những ủy ban với chức năng chủ yếu nhằm tư vấn chính sách và pháp luật cho quốc gia trong vấn đề quyền con người như Pháp, Hy Lạp hay Luxembourg. Đây cũng là những quốc gia được xếp hạng A trong việc tuân thủ các nguyên tắc Paris về hoạt động của cơ quan nhân quyền.

Ủy ban quốc gia về quyền con người của Hy Lạp (GNCHR) được thành lập trên cơ sở Luật số 2667/1998 về việc thành lập Ủy ban quốc gia về quyền con người.

- Thẩm quyền của Ủy ban

Theo quy định tại Khoản 6 Điều 1 Luật số 2667, Ủy ban quốc gia về quyền con người có thẩm quyền xem xét những vấn đề do Chính phủ, Nghị viện, thành viên của những cơ quan này hoặc các tổ chức phi chính phủ đưa ra có liên quan đến việc bảo vệ quyền con người; đệ trình các khuyến nghị, các đề xuất, thực hiện các hoạt động nghiên cứu, đệ trình báo cáo và ý kiến về hoạt động lập pháp, hành pháp và các hoạt động khác có thể cải thiện việc bảo vệ quyền con người; thực hiện các sáng kiến nhằm thúc đẩy việc tôn trọng quyền con người thông qua hệ thống giáo dục; Nêu ý kiến về những báo cáo mà quốc gia sẽ đệ trình lên các tổ chức quốc tế về các vấn đề liên quan đến quyền con người; duy trì hoạt động hợp tác với các tổ chức quốc tế, các cơ quan nhân quyền của các quốc gia khác, các tổ chức của quốc gia và các tổ chức quốc tế phi chính phủ và xây dựng dự thảo báo cáo hàng năm và trung tâm dữ liệu về quyền con người.

* Cơ cấu tổ chức của Ủy ban

Theo quy định tại Điều 2 Luật số 2667, các thành viên của Ủy ban quyền con người Hy Lạp sẽ được Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm với nhiệm kì 3 năm, bao gồm Chủ tịch Ủy ban đặc biệt của Nghị viện về thể chế và minh bạch, một đại diện của Liên đoàn lao động và một của Liên minh công chức, 04 đại diện của các tổ chức phi chính phủ hoạt động trong các lĩnh vực liên quan đến quyền con người, đại diện của các tổ chức chính trị được pháp luật công nhận(mỗi tổ chức chỉ định một người), đại diện của Ombudsman trong lĩnh vực tiêu dùng, 01 thành viên của Cơ quan bảo vệ dữ liệu cá nhân, 01 thành viên của Hội đồng phát thanh và truyền hình quốc gia và 01 thành viên của Ủy ban sinh học quốc gia do Tổng thống đề cử, 02 thành viên của những cơ quan được pháp luật công nhận có những kiến thức đặc biệt trong việc bảo vệ quyền con người do Thủ tướng chỉ định, 01 đại diện của Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp, Bộ Giáo dục và địa phương, Bộ Lao động và an ninh xã hội do Bộ trưởng của các bộ tương ứng bổ nhiệm, 03 giáo sư trong lĩnh vực Luật công hoặc Luật quốc tếvà một thành viên của Hiệp hội luật sư Hy Lạp. Ngoài những thành viên thường trực trên, Ủy ban còn bao gồm những thành viên dự khuyết với số lượng tương tự thành viên thường trực cũng do Thủ tưởng bổ nhiệm với nhiệm kì 3 năm.

Chủ tịch và hai Phó chủ tịch Ủy ban sẽ do các ủy viên của Ủy ban trực tiếp bầu ra thông qua cuộc bầu cử. Hiện nay Ủy ban đã thành lập 5 tiểu ban với nhiệm vụ chuẩn bị báo cáo về các vấn đề liên quan đến lĩnh vực phụ trách của mình để trình lên Ủy ban, bao gồm tiểu ban về các quyền dân sự, chính trị; tiểu ban về các quyền kinh tế, văn hóa, xã hội; tiểu ban về thực thi quyền con người tại Hy Lạp; tiểu ban về thúc đẩy quyền con người và tiểu ban hợp tác và truyền thông quốc tế.

* Lĩnh vực hoạt động

Phù hợp với những chức năng được pháp luật quy định, những lĩnh vực hoạt động chủ yếu của Ủy ban quốc gia về quyền con người bao gồm:

- Đệ trình ý kiến, khuyến nghị về các dự thảo luật liên quan đến quyền con người. Đây được coi là một trong những lĩnh vực hoạt động trọng tâm nhất của Ủy ban và có tác động rất lớn đến hoạt động lập pháp của Hy Lạp.

- Đề xuất những kiến nghị nhằm bảo đảm và thúc đẩy việc tôn trọng quyền con người.

- Xem xét các dự thảo báo cáo quốc gia của Hy Lạp về việc thực hiện các điều ước quốc tế về quyền con người.

- Là một trong những thành viên của Mạng lưới các cơ quan nhân quyền châu Âu. GNCHR thường xuyên tham gia các cuộc họp, các buổi đối thoại với các cơ quan, tổ chức hoạt động trong lĩnh vực quyền con người tại châu Âu và trong khuôn khổ Liên minh châu Âu cũng như cuộc họp với các cơ quan của Liên hợp quốc như Cao ủy Liên hợp quốc về người tỵ nạn hay các Ủy ban thành lập theo các Công ước về quyền con người. Bên cạnh đó, Ủy ban cũng đệ trình những kiến nghị nhằm thúc đẩy việc tôn trọng quyền con người lên các tổ chức quốc tế như những kiến nghị gửi đến Ủy ban thành lập theo Công ước về xóa bỏ các hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ, trong đó nhấn mạnh đến những đề xuất nhằm xóa bỏ các rào cản trong quyền tiếp cận công lý của phụ nữ (National Commission for Human Rights(2012 – 2013)).

1.4. Mô hình Trung tâm hay Viện nghiên cứu quyền con ngườiquốc gia (Centre/Institute for Human Rights)

         Ngoài hai mô hình chính là Uỷ ban quyền con người và Thanh tra Quốc hội, trên thực tế NHRIs còn tồn tại một số hình thức khác với tên gọi là các Trung tâm/Viện nghiên cứu quyền con người. Mô hình này đặc biệt thông dụng tại các quốc gia đã có một số cơ quan giám sát nhất định hoạt động có hiệu quả, chẳng hạn như một thanh tra tại chỗ và đa phần đây đều là những quốc gia có một nền văn hóa và chỉ số tương đối tốt về quyền con người. Với ý nghĩa đó, thay vì tập trung vào điều tra các khiếu nại, giám sát tuân thủ, các viện nghiên cứu sẽ tập trung vào công tác giáo dục nhân quyền, chia sẻ thông tin, nghiên cứu, hướng dẫn cộng đồng và các hoạt động hợp tác quốc tế. Thuộc nhóm này có Viện nhân quyền quốc gia Đan Mạch, Viện nhân quyền Đức…

Viện nhân quyền quốc gia Đan Mạch(DIHR - The Danish Institute for Human Rights là một trong những viện nghiên cứu quốc gia về quyền con người được thành lập đầu tiên trên thế giới, trải qua hơn 15 năm hoạt động, DIHR đã gặt hái được khá nhiều thành công trong việc thúc đẩy các quan hệ hợp tác với các NHRIs khác trên toàn thế giới nhằm bảo vệ và thúc đẩy quyền con người tại Đan Mạch và những quốc gia khác nhau. Theo (United Nations 2010)), Viện đã được Ủy ban Điều phối quốc tế các NHRIs (ICC - International Coordinating Committee of National Human Rights Institutions) xếp hạng A – hạng thành công nhất của các NHRIs trên cơ sở phù hợp với các nguyên tắc Paris của Liên Hợp Quốc vào năm 2010.

DIHR được thành lập độc lập trong nền hành chính công dựa trên cơ sở Đạo luật về Viện nhân quyền quốc gia Đan Mạch số 553 (Demark Act No. 553, 2012) được thông qua ngày 18/6/2012, sau đó Luật này đã được sửa đổi vào ngày 12/6/2013 bằng Đạo Luật số 656 nhằm mở rộng cơ cấu tổ chức của DIHR với 1 thành viên được bổ nhiệm từ Hội đồng nhân quyền Greebland. Ngoài ra, cơ sở hoạt động của Viện cũng căn cứ trên Quy chế làm việc của Viện được thông qua bởi lãnh đạo Viện ngày 19/6/2013 và được phê chuẩn bởi Bộ trưởng Bộ hợp tác phát triển vào ngày 9/8/2013.

Cơ cấu tổ chức của Viện bao gồm một số cơ quan như: Hội đồng nhân quyền, Hội đồng quản trị, các trường Đại học, bộ phận truyền thông, bộ phận tài chính - hành chính và 2 bộ phận độc lập là bộ phận quốc gia (phụ trách các vấn đề chuyên môn trong nước như: đối xử bình đẳng, giám sát và thực hiện các hoạt động nghiên cứu…) và bộ phận quốc tế với các hoạt động hợp tác quốc tế là chủ yếu. Trong các cơ quan này, Hội đồng quản trị được xác định là cơ quan kiểm soát tối cao của Viện nhân quyền Đan Mạch.Thành phần của Hội đồng quản trị khá đa dạng, từ ngày 01/8/2013, Hội đồng quản trị của Viện sẽ có 14 thành viên(Denmark, Act No. 553, 2012).

Nhiệm vụ chính của DIHR là thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền cũng như đảm bảo sự đối xử bình đẳng cho mọi người(Denmark, Act No. 553, 2012). Viện làm việc với các đối tác trong nước nhằm cải thiện các hệ thống có liên quan và xây dựng năng lực của các cá nhân trong một số tổ chức khác nhau, bao gồm cả cảnh sát, tư pháp, thành viên xã hội dân sự và các tổ chức nhân quyền quốc gia khác(Denmark, Act No. 553, 2012).

Ngoài ra, DIHR cũng thực hiện chức năng tư vấn cho Chính phủ, Quốc hội, các Bộ và cơ quan chức năng về nhân quyền, đặc biệt là khi các đạo luật mới được soạn thảo; thiết kế các dự án để thúc đẩy việc đối xử bình đẳng, và đưa ra lời khuyên cho các cá nhân, những người nộp đơn khiếu kiện về vấn đề phân biệt đối xử…Bên cạnh đó, Viện còn thực hiện các chức năng tư vấn pháp lý và giám sát về đối xử bình đẳng thông qua các hoạt động như: phát động các yêu cầu và các dự án độc lập để tránh bị kỳ thị và thúc đẩy bình đẳng; cung cấp các tài liệu bổ sung cho báo cáo quốc gia của Đan Mạch về việc thực hiện quyền con người, đặc biệt là vấn đề chống phân biệt đối xử; giám sát quá trình Chính Phủ thực hiện các khuyến nghị đã được Đan Mạch chấp nhận tại các chu kỳ UPR; tham gia tích cực vào các cuộc tranh luận công khai về đối xử bình đẳng; soạn thảo câu trả lời tư vấn pháp lý…

Những hoạt động này là cơ sở để đưa ra các khuyến nghị cụ thể cho Quốc hội và Chính phủ Đan Mạch hay các tổ chức khác có liên quan; Theo đó, DIHR sẽ soạn thảo những tư vấn, khuyến nghị về việc sửa đổi các đạo luật không phù hợp với luật pháp về quyền con người. Mỗi năm, DIHR đệ trình khoảng 80 bản khuyến nghị như vậy tới các cơ quan có thẩm quyền của nhà nước. Cụ thể hơn, DIHR còn lập ra bản đồ các khu vực nơi mà Đan Mạch phải đối mặt với những thách thức về quyền con người và cùng với đó là quá trình theo dõi sự thay đổi hay những bước tiến triển qua từng năm. Ngoài công tác hỗ trợ và phát huy ảnh hưởng trong cộng đồng, DIHR còn đào tạo, tập huấn về nhân quyền cho các sĩ quan cảnh sát, giáo viên, thanh tra (Ombudsman), thẩm phán và những cương vị khác...

II. Đề xuất một số kinh nghiệm trong việc xây dựng NHRIs ở Việt Nam

Quá trình xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN, tôn trọng và bảo đảm quyền con người, quyền công dân, luôn đặt ra những yêu cầu cấp bách về hoàn thiện thể chế, cơ chế bảo đảm hiệu quả quyền con người. Đổi mới và hội nhập quốc tế, cùng quá trình phát triển nền kinh tế thị trường, đưa đến những cơ hội nhưng cũng đặt ra những thách thức lớn cho việc bảo đảm và thúc đẩy quyền con người. Vì vậy, yêu cầu về việc xây dựng một cơ quan nhân quyền quốc gia có ý nghĩa ở cả phương diện lý luận và thực tiễn.

Trong phiên bảo vệ báo cáo quốc gia về quyền con người trước Hội đồng nhân quyền Liên hợp quốc  lần thứ 2 tại Giơnevơ vào tháng 2/2014, Việt Nam đã nhận được một số khuyến nghị liên quan đến yêu cầu thành lập Cơ quan nhân quyền quốc gia(UPR - Universal Periodic Review). Trên cơ sở xem xét, đánh giá tình hình thực tiễn trong nước, Việt Nam cũng lưu ý sẽ xem xét các khuyến nghị này ở những thời điểm phù hợp. Trên thực tế, từ sau khi tuyên bố chấp nhận 182 khuyến nghị ở chu kỳ UPR lần 2 đến nay, Việt Nam đã có rất nhiều cố gắng, nỗ lực trong việc nghiên cứu, phân tích và học hỏi kinh nghiệm của các quốc gia trong việc xây dựng và tổ chức hoạt động của các mô hình NHRIs khác nhau. Tuy nhiên quá trình này cũng gặp không ít khó khăn, thách thức vì mỗi mô hình đều có những ưu và nhuwocj điểm khác nhau. Vấn đề đặt ra là chúng ta phải lựa chọn được mô hình nào phù hợp nhất với các đặc điểm của quốc gia, nhằm tránh tạo ra sự xung đột hay xáo trộn về tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước trong quá trình vận hành. Từ thực tiễn của các quốc gia châu Âu, tác giả mạnh dạn đề xuất một số kinh nghiệm như sau:

1. Mục đích thành lập NHRIs

Thứ nhất, việc thành lập NHRIs tại Việt Nam là nhằm hướng đến mục tiêu bảo đảm ngày càng tốt hơn các quyền cơ bản của con người tại Việt Nam, góp phần tích cực trong việc hoàn thiện, củng cố bộ máy bảo vệ quyền con người, quyền công dân tại Việt Nam.

Thứ hai, việc thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia là sự bổ sung chứ không thay thế các cơ chế, tổ chức, bộ máy trong bảo vệ quyền con người hiện có.

Thứ ba, việc thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia cần phù hợp với thực tiễn chính trị, xã hội, pháp lý và truyền thống văn hóa ở Việt Nam; đặc biệt kế thừa các nguyên tắc, tổ chức bộ máy hiện có.

2. Về lựa chọn mô hình NHRIs hợp lý: Việc lựa chọn mô hình NHRIs nào là hợp lý tùy thuộc vào hệ thống chính trị, kinh tế- xã hội của các quốc gia. Kinh nghiệm xây dựng các NHRIs của các nước trên thế giới cho thấy, không có một mô hình NHRIs nào được coi là chuẩn mực và phù hợp nhất với tất cả các quốc gia. Để lựa chọn một mô hình NHRIs phù hợp, chúng ta cần có sự cân nhắc kỹ lưỡng, nghiên cứu, đánh giá và tổng phân tích những ưu, nhược điểm của từng mô hình, những khó khăn và thách thức của từng NHRIs để từ đó lựa chọn mô hình có tính toàn diện hơn cả. Theo ý kiến của tác giả, các cơ quan này nên là các cơ quan thuộc khối lập pháp, được thành lập trên cơ sở một đạo luật của Quốc Hội với những chức năng, nhiệm vụ khác nhau (tùy thuộc vào từng mô hình). Đó có thể là một Ombudsman của Quốc Hội, một Ủy ban nhân quyền của Quốc Hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội, hay là một Viện nghiên cứu(Hoàng Văn Nghĩa (2015)…

3. Về phạm vi thẩm quyền, chức năng của NHRIs:  NHRIs tại các quốc gia khác nhau có phạm vi thẩm quyền không giống nhau; rộng nhất là có đầy đủ các thẩm quyền giống như Nguyên tắc Paris đề xuất, hẹp nhất là dừng lại ở các hoạt động nghiên cứu, giáo dục đào tạo thúc đẩy nhân quyền….Điều này có nghĩa rằng, mặc dù Nguyên tắc Paris khuyến khích các quốc gia trao cho các NHRIs thẩm quyền càng rộng càng tốt, tuy nhiên, việc ghi nhận chức năng của các NHRIs đến đâu còn phụ thuộc vào hệ thống chính trị của từng quốc gia chứ không nhất thiết phải có đầy đủ các chức năng, thẩm quyền như Nguyên tắc Paris đã khuyến nghị. Từ thực tiễn ghi nhận thẩm quyền, chức năng của các cơ quan trong bộ máy nhà nước và kinh nghiệm hoạt động của một số cơ quan nhân quyền quốc gia tại châu Âu,tác giả xin đề xuất phạm vi thẩm quyền, chức năng của NHRIs tại Việt Namgồm một số thẩm quyền như sau:

-Thực hiện các hoạt động nhằm thúc đẩy và bảo đảm quyền con người, quyền công dân tại Việt Nam;

- Phát hiện những vấn đề nhân quyền và đưa ra ý kiến góp ý cho các Bộ, ngành thuộc Chính phủ, Quốc hội về những vấn đề xây dựng, thực thi, giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật, quản lý hành chính...

- Xây dựng, điều phối chương trình quốc gia nhằm thúc đẩy giáo dục rộng rãi nhân quyền cho xã hội; đề xuất những ưu tiên giáo dục nhân quyền cho những đối tượng nhất định (như công chức, cảnh sát, quản lý nhà tù, cán bộ tư pháp; học sinh, sinh viên...).

- Đề xuất và thúc đẩy việc tham gia, phê chuẩn hoặc gia nhập các điều ước nhân quyền. Tham gia xây dựng các văn kiện nhân quyền mới của Liên hợp quốc hoặc khu vực.

- Xem xét, góp ý vào các báo cáo của Chính phủ gửi các cơ quan nhân quyền quốc tế và khu vực.

- Hợp tác với các cơ quan nhân quyền của Liên hợp quốc, khu vực (ASEAN...) trong các hoạt động nhân quyền có liên quan đến quốc gia. 

4 Về thành phần của cơ quan nhân quyền quốc gia

Đặc điểm chung của các NHRIsđã nêu trên đó là sự đa dạng trong thành phần, theo đó, thành viên của cơ quan nhân quyền đều được bổ nhiệm từ các chuyên gia trong nhiều lĩnh vực khác nhau liên quan đến quyền con người. Đó phải là những người có uy tín trong giới học giả, thẩm phán, tổ chức chính trị, xã hội, có nhiều năm công tác trên lĩnh vực bảo vệ pháp luật, có chuyên môn về nhân quyền, có uy tín xã hội; có bản lĩnh trong xử lý công việc, bảo vệ hiệu quả công lý và quyền con người.

Cơ cấu thành phần như này vừa đảm bảo được tiếng nói của nhiều tầng lớp khác nhau trong xã hội liên quan đến cấc vấn đề về quyền con người; đồng thời cũng đảm bảo theo khuyến nghị của Nguyên tắc Paris về cơ cấu tổ chức của một NHRIs. Từ kinh nghiệm của các NHRIs nêu trên, khi tiến hành xây dựng NHRIs riêng của quốc gia, Việt Nam cũng cần tính đến sự đa dạng này trong thành phần của NHRIs nhằm đảm bảo các quyết định của NHRIs là khách quan, công bằng và đa chiều. Những người được lựa chọn nên là những chuyên gia có lập trường, tư tưởng vững vàng, kiên định với vai trò lãnh đạo của Đảng, định hướng xã hội chủ nghĩa, có nhiều năm công tác trong lĩnh vực nhân quyền, có uy tín xã hội...

5. Đảm bảo sự độc lập trong hoạt động và tài chính của các NHRIs

Độc lập về tài chính vừa là một tiêu chí, vừa là một yêu cầu để có thể đảm bảo sự độc lập trong hoạt động của các cơ quan nhân quyền. Mặc dù được nhận tài trợ từ các cơ quan Nhà nước nhưng các cơ quan quyền con người của châu Âu được quyền độc lập trong việc quyết định sử dụng nguồn ngân sách của mình.   Ủy ban quyền con người Bắc Ailen là một ví dụ. Ngân sách hoạt động của Ủy ban được thông qua hàng năm cùng với ngân sách chung của cả quốc gia. Ủy ban được sử dụng ngân sách để thực hiện các hoạt động và chức năng của mình một cách độc lập với Chính phủ nhưng phải nộp báo cáo hàng năm về việc chi tiêu ngân sách của mình lên Bộ trưởng Bộ Ngoại giao. Cơ quan này bắt buộc phải chấp nhận những khoản chi dành cho việc trả lương nhân viên và những hoạt động xuất phát từ chức năng và thẩm quyền của Ủy ban. Bên cạnh nguồn tài chính được Chính phủ cung cấp, Ủy ban cũng có thể có những nguồn thu ngoài từ việc thực hiện những dự án cụ thể theo các đơn đặt hàng.

Song song với sự độc lập tài chính của cả cơ quan nhân quyền, mỗi thành viên trong cơ quan nhân quyền đều được yêu cầu phải thực hiện những biện pháp nhằm đảm bảo sự độc lập giữa những hoạt động mà họ đảm nhiệm tại các cơ quan nhân quyền với những nguồn thu nhập có được. Chẳng hạn Ủy viên của các Ủy ban quyền con người Anh hay Ailen đều được yêu cầu phải cung cấp thông tin theo hình thức một Bản đăng kí lợi tức đối với bất kì khoản lợi tức hoặc lợi ích tài chính nào mà Ủy viên đó hoặc người có quan hệ thân thiết với Ủy viên đó nhận được từ bất kì một tổ chức, cá nhân nào có những hoạt động liên quan đến Ủy ban. Đồng thời mỗi Ủy viên phải công bố công khai tất cả các món quà hay ưu đãi mà họ nhận được trong khi thực hiện các hoạt động của Ủy ban.

6. Mối quan hệ giữaNHRIs với các cơ quan nhà nước khác

 Cần lưu ý rằng Nguyên tắc Paris chỉ mang tính khuyến nghị và là một nguồn tham khảo cho quá trình xây dựng các NHRIs ở các quốc gia, chính vì vậy, mặc dù Nguyên tắc này đề xuất và khuyến khích các quốc gia trao cho các NHRIs tính độc lập càng rộng càng tốt, nhưng tùy thuộc vào vào đặc điểm của hệ thống chính trị và cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước của từng quốc gia mà tính độc lập này sẽ được quy định khác nhau. Về cơ bản đây sẽ là cơ quan bổ sung chứ không thay thế các cơ quan bảo vệ quyền con người hiện có; có quyền độc lập trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ. Tuy nhiên tính độc lập này là tương đối vì phải phù hợp với thực tiễn chính trị, xã hội, pháp lý và truyền thống văn hóa ở Việt Nam; đặc biệt kế thừa các nguyên tắc, tổ chức bộ máy hiện có; đồng thời hướng đến mục tiêu không tạo ra sự  “đối lập” với Chính phủ, Quốc hội và các cơ quan tư pháp của quốc gia./.

*ThS Nguyễn Thị Hồng Yến & PHạm Hồng Hạnh, Giảng viên, NCS Đại học Luật Hà Nội.

tài liệu tham khảo

1. Act of the Human Rights Defender of Croatia 2012

2. Equality Act 2010 of England https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/15/contents

3. Frauke Lisa Seidensticker Anna Wuerth 2011, Cơ quan nhân quyền quốc gia – Mô hình, chương trình, thách thức và giải pháp,  Nghiên cứu theo yêu cầu của Bộ Ngoại giao Việt Nam tại http://www.vn.undp.org/content/vietnam/vi/home/library/democratic_governance/national-human-rights-institutions--models--programs--challenges.html

4. Irena Lipowicz 2013, “Sunmmary of the Report on the Activity of the Ombudsman in Poland in 2013with Remarks on the Observance of Human and Civil Rights and Freedoms”, Office of the Human Rights Defender tại  http://www.theioi.org/downloads/a1f5/Poland_Human%20Rights%20Defender_Annual%20Report_2013_EN.pdf.

5. National Commmission for Human Rights of Greece, 2014, Annual Report  2012 – 2013, Summary  in English, NationalPrinitng Officehttp://www.nchr.gr/images/English_Site/Ektheseis/ENGLISHREPORT12_13.pdf

6. PGS.TS. Hoàng Văn Nghĩa 2015, Cơ sở pháp lý thành lập, tổ chức và hoạt động của Cơ quan nhân quyền quốc gia ở Việt Nam, Bài viết Hội thảo quốc tế “Cơ quan nhân quyền quốc gia – thực tiễn quốc tế và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam”, Hà Nội.

7. Republic of Croatia 2015, “Summary Report of the Ombudsman for 2014” tại http://ombudsman.hr/en/reports

8. United Nations 2010, National Human Rights Institution – history, principles, roles and responsibilities, New York.

9. United Nations 2010, National Human Rights Institution – History, principles, Roles and Responsibilities, New York and Geneva.

 

Nguyễn Thị Hồng Yến & NCS.ThS. Phạm Hồng Hạnh

đọc tiếp tin khác