CÁC CAM KẾT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG TRONG HIỆP ĐỊNH CPTPP VÀ NHỮNG THÁCH THỨC ĐỐI VỚI THỂ CHẾ Ở VIỆT NAM

Đánh giá tác giả:

GS.TS. Lê Hồng Hạnh

Tóm tắt: Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ Xuyên Thái Bình Dương (CPTPP – Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership) được 11 quốc gia ký vào ngày 8 tháng 3 năm 2018 tại Chile. Hiệp định CPTPP được đánh giá là thắng lợi lớn của xu thế toàn cầu hóa trước xu chủ nghĩa bảo hộ thương mại. CPTPP cũng được kỳ vọng sẽ mang lại cơ hội phát triển cho các quốc gia thành viên trong đó có Việt Nam nhiều cơ hội cũng như nhiều thách thức. Trong số những thách thức đáng lo ngại nhất chính là vấn đề ô nhiễm môi trường do các hoạt động đầu tư, sản xuất kinh doanh gia tăng. Với nhận thức rất rõ về thách thức môi trường mà việc thực hiện CPTPP mang lại, những quốc gia thành viên khi soạn thảo hiệp định này đã đặc biệt chú ý tới các giải pháp xây dựng và hoàn thiện thể chế để bảo vệ môi trường. CPTPP đã tích hợp rất nhiều cam kết của các quốc gia thành viên về bảo vệ môi trường nhằm hướng đến sự phát triển bền vững ở mỗi quốc gia thành viên.

Từ khoá: CPTPP, môi trường, thể chế

Abstract. Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP) was signed by 11 countries on March 8, 2018 in Chile. The CPTPP Agreement is considered a great success of the trend of globalization that prevails trade protectionism. The CPTPP is also expected to bring development opportunities to member countries, including Vietnam, as well as many opportunities and challenges. Among the most worrying challenges is the environmental pollution caused by increased investment and production activities. Recognizing the environmental challenges brought about by the implementation of the CPTPP the member-states when drafting this agreement paid special attention to solutions to build and improve institutions to protect the environment.. The CPTPP has integrated many of its member countries’ commitments on environmental protection towards sustainable development in each member state.

Keywords: CPTPP, environment, institutions

1. Bảo vệ môi trường trong các qui định của CPTPP

1.1. Các cam kết chung trong khuôn khổ CPTPP

Các quốc gia thành viên khi ký CPTPP hầu như nhận thức được đầy đủ tác động của thương mại, đầu tư đối với môi trường.

Những người soạn thảo CPTPP hầu như rất ý thức được mối liên hệ quan trọng giữa pháp luật, tăng trưởng kinh tế và môi trường: Có một sự nhận thức rộng rãi rằng Nhà nươc có vai trò điều tiết sự tiếp cận của thành phần tư nhân đối với tài nguyên thiên nhiên ở cấp độ quốc gia, luật quốc tế có vai trò đảm bảo cách tiếp cận toàn cầu mới đối với sở hữu và khai thác tài nguyên. (The New Zealand Medical Journal, 2018)

Vì vậy, CPTPP đã dành rất nhiều sự quan tâm cho việc bảo vệ môi trường. Chương 20 của Hiệp định với 23 điều đã qui định rất cụ thể nghĩa vụ của mỗi quốc gia thành viên trong việc bảo vệ môi trường. Tại mục 20.2, Hiệp định khẳng định các quốc gia thành viên sẽ thúc đẩy thương mại và chính sách môi trường hỗ trợ lẫn nhau; thúc đẩy bảo vệ môi trường mức độ cao và thực thi hiệu quả pháp luật về môi trường; tăng cường năng lực của các thành viên trong giải quyết các vấn đề môi trường liên quan đến thương mại. Các thành viên sẽ hợp tác tăng cường để bảo vệ, bảo tồn môi trường và quản lý bền vững nguồn tài nguyên thiên nhiên của mình, mang lại những lợi ích, đóng góp vào sự phát triển bền vững, tăng cường quản trị môi trường và bổ sung cho các mục tiêu của Hiệp định này. Bên cạnh khẳng định cam kết thúc đẩy bảo vệ môi trường, Hiệp định cũng yêu cầu các thành viên không dùng những rào cản môi trường trá hình để hạn chế thương mại và đầu tư. Cụ thể, các thành viên khẳng định sẽ không thiết lập hoặc sử dụng luật môi trường của mình hoặc các biện pháp khác theo cách sẽ tạo thành bất cứ hạn chế trá hình đối với thương mại hoặc đầu tư giữa các thành viên. Qui định này của CPTPP kế thừa các cam kết trong khuôn khổ WTO về bảo vệ môi trường trong các hoạt động thương mại.

Thứ nhất, các quốc gia thành viên thừa nhận tầm quan trọng của thương mại, chính sách và thực tiễn môi trường có tính hỗ trợ lẫn nhau để cải thiện việc bảo vệ môi trường, thúc đẩy phát triển bền vững. Cam kết nhấn mạnh đến khía cạnh hỗ trợ lẫn nhau giữa thương mại và chính sách, thực tiễn môi trường trong mỗi quốc gia thành viên và giữa các quốc gia thành viên với nhau. Cam kết này được hiểu là phát triển thương mại phải giúp cải thiện việc bảo vệ môi trường và việc bảo vệ môi trường không trở thành rào cản trá hình cho hoạt động thương mại, đầu tư. Thứ hai, các Bên thừa nhận chủ quyền của mỗi thành viên trong việc thiết lập mức độ riêng và những ưu tiên riêng cho việc bảo vệ môi trường trong nước cũng như trong việc thiết lập, thông qua hoặc sửa đổi các luật và chính sách môi trường của mình. Qui định này trong CPTPP về cơ bản cũng giống như các cam kết trong khuôn khổ WTO. Điều kiện phát triển kinh tế, xã hội và môi trường ở mỗi quốc gia thành viên rất khác nhau và nguy cơ môi trường do hoạt động đầu tư có thể gây ra rất khác nhau. Chính vì vậy, CPTPP đã chấp nhận việc mỗi thành viên có những cấp độ và ưu tiên riêng trong bảo vệ môi trường mà không áp đặt những cấp độ chung. Đây là yếu tố quan trọng để duy trì sự cân bằng nhất định giữa thương mại, đầu tư và bảo vệ môi trường ở mỗi quốc gia. Trong thực tiễn thương mại và đầu tư quốc tế, việc các nhà đầu tư ép chính quyền sở tại giảm nhẹ các đòi hỏi về bảo vệ môi trường cũng đã diễn ra nhiều nơi.

Có nghiên cứu đã chỉ ra rằng:

Tồn tại một cơ năng khác giữa doanh nghiệp đầu tư nước ngoài với các cơ quan điều tiết sở tại có ảnh hưởng rất lớn đến môi trường của quốc gia tiếp nhận đầu tư. Các nhà đầu tư nước ngoài có đòn bẩy mạnh hơn các công ty trong nước vì có thể sử dụng chiến thuật rút đầu tư một cách hiệu quả và tin cậy nhờ có cơ cấu quốc tế của họ. Họ có khả năng gây áp lực lên quốc gia sở tại tiềm năng. Trong nhiều trường hợp, các công ty nước ngoài nhằm đến những khu vực đầu tư chỉ khi một số cản trở môi trường được gỡ bỏ. (WWF, 1999)

Rõ ràng, qui định này của CPTPP hướng tới việc tôn trọng chủ quyền của mỗi thành viên trong hoạt động xây dựng và thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường, tạo cơ hội cho các quốc gia, nhất là các quốc gia thành viên là nước đang phát triển tránh được những áp lực của nhà đầu tư. Theo hướng này, CPTPP còn qui định mỗi thành viên cần cố gắng đảm bảo rằng pháp luật và chính sách môi trường của mình quy định và khuyến khích bảo vệ môi trường mức độ cao và tiếp tục cải thiện mức độ bảo vệ môi trường của mình.

Thứ ba, CPTPP không cho phép bất cứ thành viên nào lảng tránh hay kéo dài việc thực thi hiệu quả pháp luật môi trường hay tái diễn tình trạng này bằng hành động hoặc không hành động ảnh hưởng đến thương mại và đầu tư giữa các Bên, kể từ ngày Hiệp định này có hiệu lực đối với Bên đó. Qui định này của CPTPP khác với các qui định của WTO về thương mại và môi trường. CPTPP hướng nhiều đến các tác động của thương mại đối với môi trường trong lúc WTO đưa ra các nguyên tắc nhằm hạn chế việc sử dụng các biện pháp bảo vệ môi trường để tạo các rào cản thương mại. Các qui tắc của WTO liên quan đến khía cạnh thương mại trong môi trường có mặt gần như trong hầu hết các hiệp định nền tảng như GATT, GATS, TBT, SPS, TRIPS, ASCM, AA. Cụ thể và trực tiếp hơn, các qui tắc của WTO về khía cạnh môi trường trong thương mại được thể hiện trong Quyết định của Hội nghị bộ trưởng về thương mại và môi trường,2 Quyết định về thương mại dịch vụ và môi trường3 . CPTTP nhấn rất mạnh đến nghĩa vụ của các thành viên trong việc xây dựng và thực thi pháp luật bảo vệ môi trường ở mức độ cao. Điều này cho thấy CPTPP quan tâm đặc biệt đến khía cạnh môi trường trong thương mại. Cũng nhằm mục đích này CPTPP qui định rằng các thành viên thừa nhận rằng không thích hợp để khuyến khích thương mại hoặc đầu tư bằng việc làm suy yếu hoặc làm giảm sự bảo vệ mà luật môi trường của mình qui định. Các thành viên của CPTPP không được khước từ hoặc có hành động giảm hiệu lực của pháp luật môi trường theo cách làm suy yếu hoặc làm giảm sự bảo vệ được qui định trong đó nhằm khuyến khích thương mại và đầu tư giữa các thành viên. Nhằm tạo cơ sở pháp lý cho các thành viên thực hiện cam kết này, CPTPP cho phép mỗi thành viên quyền định đoạt và quyết định các biện pháp điều tra, truy tố, các biện pháp cưỡng chế cũng như dành các nguồn lực cho cho các luật môi trường khác mà ở đó có mức độ bảo vệ môi trường cao hơn. Đây là qui định có ý nghĩa đối với các thành viên khi CPTPP không thể ấn định đầy đủ luật môi trường của mỗi quốc gia được viện dẫn như nguồn luật môi trường theo Hiệp định.

Thứ tư, CPTPP cho phép các thành viên bảo lưu quyền tự định đoạt và đưa ra quyết định liên quan đến việc điều tra, truy tố, quản lý và tuân thủ pháp luật môi trường; phân bổ nguồn lực thực thi các văn bản pháp luật môi trường khác được xác định là có các ưu tiên môi trường cao hơn. Khi thực hiện quyền tự quyết trong việc thực thi pháp luật môi trường, các thành viên được coi là tuân thủ khoản 4 việc hành động hoặc không hành động thể hiện việc áp dụng hợp lý quyền tự định đoạt, hoặc là kết quả của một quyết định ngay tình về phân bổ các nguồn lực phù hợp với các ưu tiên thi hành pháp luật môi trường của mình. Cam kết này trong cho thấy mức độ quan tâm rất cao của CPTPP đến bảo vệ môi trường. So với các cam kết của WTO về các khía cạnh môi trường của thương mại thì CPTPP có những cam kết chung thể hiện mong muốn cao hơn của các Bên trong việc thúc đẩy tính tương hỗ giữa phát triển thương mại và bảo vệ môi trường.

1.2. Các giải pháp cụ thể trong CPTPP

CPTPP có khá nhiều các qui định cụ thể nhằm đạt được mục tiêu bảo vệ môi trường trong quá trình mở rộng thương mại và đầu tư giữa 11 quốc gia thành viên. Các biện pháp cụ thể được gắn với việc thực thi pháp luật môi trường mà CPTPP định nghĩa rất rõ. CPTPP đồng thời cũng chỉ rất rõ đạo luật nào của mỗi thành viên được coi là luật môi trường theo Hiệp định này. Theo CPTPP, luật môi trường là một đạo luật hay quy chế của một thành viên hoặc những qui định trong đó, hoặc điều khoản trong đó, bao gồm cả bất kỳ qui định nào về việc thực hiện nghĩa vụ của mình theo thỏa thuận môi trường đa phương, với mục đích chính là bảo vệ môi trường, hoặc ngăn ngừa nguy hiểm cho đời sống hoặc sức khỏe con người thông qua: (a) ngăn ngừa, giảm thiểu hay kiểm soát việc xả thải hoặc phát thải chất gây ô nhiễm hay các chất hủy họai môi trường; (b) kiểm soát hóa chất, các chất, vật liệu và chất thải nguy hiểm hay độc hại đối với môi trường cũng như việc phổ biến thông tin liên quan đến chúng; hoặc bảo vệ, bảo tồn động thực vật hoang dã có nguy cơ tuyệt chủng, bao gồm các loài, quần thể của chúng, đặc biệt là các khu bảo bảo tồn thiên nhiên. CPTPP không coi là luật môi trường bất cứ luật, qui chế hay qui định nào trong đó liên quan trực tiếp đến sức khỏe và an toàn của người lao động, luật, qui chế hay bất cứ qui định nào trong đó mà mục đích cơ bản của chúng là quản lý hay khai thác truyền thống tài nguyên thiên nhiên. CPTPP xác định cụ thể luật nào của quốc gia thành viên được coi là luật môi trường theo tinh thần của hiệp định này. Đối với Việt Nam, CPTPP coi Luật môi trường là luật của Quốc hội, Pháp lệnh của UBTV Quốc hội về môi trường, các nghị định của Chính phủ hướng dẫn thực hiện luật của Quốc hội, pháp lệnh của UBTV Quốc hội về môi trường. Trong số các biện pháp cụ thể về bảo vệ môi trường mà CPTPP dành cho các quốc gia thành viên, cần lưu ý các biện pháp sau đây.

Thứ nhất, CPTPP yêu cầu các quốc gia thành viên nâng cao nhận thức trong công chúng về luật, chính sách môi trường của mình bao gồm cả những thủ tục thực thi và đảm bảo khả năng tiếp cận dễ dàng cho công chúng đối với các thông tin đó. Cũng nhằm nâng cao nhận thức của người dân, CPTPP yêu cầu các quốc gia thành viên tìm mọi cách đáp ứng yêu cầu thông tin liên quan đến việc thực hiện các qui định trong chương 20 của Hiệp định về môi trường. Tổ chức tham vấn cộng đồng cũng được CPTPP coi là một giải pháp mà các thành viên cần thực hiện. Cụ thể, các thành viên sử dụng các cơ chế tham vấn hiện có hoặc thiết lập cơ chế tham vấn mới để thực hiện các qui định của CPTPP về bảo vệ môi trường. Các ủy ban tư vấn quốc gia cũng là một trong số các ủy ban tham vấn như vậy. Những ủy ban tham vấn này có thể bao gồm những người có kinh nghiệm liên quan đến kinh doanh, bảo tồn và quản lý tài nguyên thiên nhiên, hoặc các vấn đề môi trường khác.

Thứ hai, CPTPP qui định các biện pháp mà các quốc gia có thể tiến hành để thực thi nghĩa vụ bảo vệ môi trường theo chương 20 Hiệp định. Trước hết cần kể đến nghĩa vụ công khai các báo cáo do các thiết chế của mình xác lập liên quan đến việc thực hiện các qui định của chương 20 về bảo vệ môi trường. Cụ thể, mỗi thành viên sẽ phải qui định thủ tục tiếp nhận, xem xét báo cáo do các thiết chế của mình đệ trình, phản hồi kịp thời bằng văn bản các báo cáo đó, giúp dân chúng tiếp cận với báo cáo thông qua các phương tiện thích hợp. Các trang thông tin điện tử được liệt kê đầu tiên như là một trong số các phương tiện đó.

CPTPP yêu cầu mỗi thành viên chỉ định một cơ quan đầu mối để thông tin cho các thành viên khác về việc thực hiện các qui định của chương 20 về môi trường. Trong vòng 90 ngày kể từ ngày Hiệp định có hiệu lực, các thành viên thông báo cho nhau về cơ quan đầu mối này. Trường hợp nếumột thành viên thay đổi cơ quan đầu mối thì phải thông báo cho các thành viên còn lại về sự thay đổi đó. Bên cạnh cơ quan đầu mối, mỗi thành viên của CPTPP thành lập Ủy ban môi trường bao gồm đại diện cấp cao của chính phủ, của các cơ quan thương mại và môi trường. Ủy ban này có nhiệm vụ thực hiện các qui định về bảo vệ môi trường trong Hiệp định.

Nhận thức được tầm quan trọng của doanh nghiệp và các thể chế tự nguyện trong bảo vệ môi trường, CPTPP yêu cầu các thành viên khuyến khích các doanh nghiệp hoạt động trong phạm vi lãnh thổ và quyền tài phán của mình tự nguyện áp dụng vào các chính sách và thực tiễn hoạt động của mình những nguyên tắc về trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp có liên quan đến môi trường, phù hợp với các tiêu chuẩn và các hướng dẫn được quốc tế công nhận và được quốc gia thành viên ủng hộ.

Các cơ chế tự nguyện cũng được CPTPP đưa ra để nâng cao hiệu suất môi trường. Hiệp định khuyến khích các thành viên sử dụng các cơ chế linh hoạt và tự nguyện để bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và môi trường trong lãnh thổ của mình. Các cơ chế tự nguyện như tự kiểm toán, tự báo cáo, các kích thích dựa vào thị trường, tự nguyện chia sẽ thông tin và giám định, đối tái công tư v.v cần được các thành viên sử dủng để đạt được và duy trì cấp độ cao trong hoạt động bảo vệ môi trường và thực thi pháp luật môi trường. Để đạt được mục đích này, các thành viên của CPTPP khuyến khích và tạo điều kiện cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh doanh, các tổ chức phi chính phủ và những người khác có quan tâm tham gia sự phát triển các tiêu chí được sử dụng để đánh giá hiệu suất môi trường, tiếp tục hoàn thiện các tiêu chí hiện có. Các thành viên được CPTPP khuyến khích, cho phép các cơ chế tự nguyện quảng bá các sản phẩm dựa trên chất lượng môi trường của mình song phải đảm bảo để các quảng cáo này đáp ứng các yêu cầu như (a) trung thực, không gây hiểu lầm và có xem xét qua các thông tin khoa học và kỹ thuật; (b) được dựa trên các tiêu chuẩn quốc tế và các kiến nghị có liên quan hoặc các hướng dẫn và thông lệ tốt nhất có thể; (c) thúc đẩy cạnh tranh và đổi mới; và (d) không áp dụng các quy định kém thuận lợi hơn đối với một sản phẩm trên cơ sở xuất xứ. Bên cạnh đó, CPTPP còn khuyến cáo các thành viên không để các cơ chế tự nguyện được sử dụng để tạo ra những rào cản không cần thiết đối với thương mại.

CPTPP qui định nghĩa vụ của các thành viên trong việc bảo vệ môi trường theo nhiều lĩnh vực cụ thể. Đây là điều khó tìm thấy ở cả trong các FTA mà Việt Nam đã ký như VKFTA, EVFTA, JVEPA, AITIG, AANZFTA v.v. Ví dụ, trong lĩnh vực bảo tồn da dang sinh học CPTPP yêu cầu các thành viên thúc đẩy và kêu gọi bảo tồn và sử dụng bền vững hệ sinh thái phù hợp với pháp luật và chính sách của mình. (CPTPP, 2018, Chapter 20, Art 20.13). Các giải pháp về chia sẽ thông tin, thực thi pháp luật và chính sách liên quan đến bảo tồn đa dạng sinh học được qui định cụ thể. Đặc biệt, CPTPP qui định cơ chế hợp tác giữa các thành viên trong lĩnh vực này. Phù hợp với qui định về cơ chế hợp tác chung trong Điều 20.12 về “Khuôn khổ hợp tác”, các thành viên sẽ thúc đẩy hợp tác trong lĩnh vực đa dạng sinh học không chỉ dừng ở việc chia sẽ và trao đổi thông tin dưới đây mà còn nhằm giải quyết các vấn đề quan tâm chung. Việc trao đổi và chia sẻ thông tin liên quan đến các vấn đề cụ thể như bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học; bảo vệ và duy trì các hệ sinh thái và dịch vụ sinh thái; tiếp cần nguồn gien và chia sẽ lợi ích từ việc sử dụng chúng.

Những giải pháp tương tự cũng liên quan đến bảo vệ môi trường trong lĩnh vực chống các loài ngoại lai xâm nhập. (CPTPP, 2018, Chapter 20.14)

CPTPP đặc biệt chú trọng đến lĩnh vực đánh bắt hải sản. Đây là một nội dung đặc biệt của Hiệp định (CPTPP, 2018, Chapter 20.16). Với nhận thức cao về tầm quan trọng của đánh bắt hải sản đối với cuộc sống của cộng đồng và tính bức thiết của việc đảm bảo tính bền vững của công nghiệp đánh bắt hải sản, CPTPP đã đưa ra nhiều giải pháp cụ thể cho việc phát triển ngành công nghiệp này ở khía cạnh bảo vệ môi trường. Đáng lưu ý là CPTPP đã yêu cầu các thành viên tổ chức điều hành ngành đánh bắt hải sản theo cách nâng cao khả năng điều tiết việc đánh bắt thủy sản hướng tới các yêu cầu như: (a) ngăn chặn được việc đánh bắt quá mức và quá sức chịu đựng của môi trường; (b) giảm thiểu việc tiện thể đánh bắt những loài thủy sản không trong dự định và đánh bắt cá con thông qua qui chế điều tiết vùng đánh bắt nơi những hành vi này có khả năng xảy ra; (c) thúc đẩy việc phục hồi loài cá bị đánh bắt quá mức trong tất cả các nghề đánh bắt hải sản mà ở đó những người của quốc gia thành viên đánh bắt hải sản. Trong lĩnh vực đánh bắt hải sản, CPTPP rất lưu ý đến vấn đề trợ cấp. Ở khía cạnh này CPTPP đã viện dẫn rất nhiều đến các qui định trong Hiệp định về trợ cấp và các biện pháp đối kháng SCM của WTO.

Thứ ba, xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp môi trường là điểm nhấn quan trọng trong CPTPP. Cần khẳng định rằng, sự xuất hiện cơ chế giải quyết vi phạm và tranh chấp môi trường trong Hiệp định này là một thành công quan trọng trong đàm phán TPP trước đây với việc ký CPTPP. Cơ chế xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp môi trường trong khuôn khổ CPTPP cho phép các thành viên thực thi tốt hơn pháp luật bảo vệ môi trường, hướng tới việc hiệu suất môi trường cao nhất và bền vững.

Về xử lý vi phạm, CPTPP yêu cầu các thành viên bảo đảm rằng cá nhân, pháp nhân cư trú hoặc hoạt động trong lãnh thổ của mình được quyền yêu cầu cơ quan có thẩm quyền điều tra vi phạm pháp luật về môi trường mà họ bị cáo buộc, được quyền yêu cầu các nhà chức trách có thẩm quyền dành cho những yêu cầu này sự xem xét nghiêm túc, phù hợp với pháp luật hiện hành.

CPTPP qui định rằng mỗi thành viên phải đảm bảo tính minh bạch, công bằng, công minh trong các thủ tục tư pháp, bán tư pháp hay thủ tục hành chính trong thực thi pháp luật môi trường, kể cả xử lý những vi phạm bị cáo buộc và buộc các thành viên phải thực hiện các thủ tục như vậy theo đúng pháp luật. CPTPP yêu cầu các thành viên đảm bảo các phiên tòa xử vi phạm môi trường phải công khai từ những trường hợp việc thực thi công lý đòi hỏi khác dựa trên những căn cứ, thủ tục luật định. Mỗi thành viên đảm bảo để những cá nhân, pháp nhân có lợi ích được hợp pháp được tiếp cận các thủ tục tư pháp, bán tư pháp hay hành chính không bị cản trở. CPTPP cho phép mỗi thành viên qui định các hình thức xử phạt hoặc biện bồi thường thích hợp đối với những vi phạm pháp luật môi trường nhằm đảm bảo thực thi hiệu quả pháp luật môi trường. Những chế tài hoặc biện pháp bồi thường bao gồm quyền khởi kiện người vi phạm để đòi bồi thường hoặc quyền tìm kiếm hành động can thiệp của chính phủ. Mỗi hành viên bảo đảm xem xét một cách thích hợp các yếu tố liên quan khi ban hành các chế tài hoặc biện pháp bồi thường này trong đó cần kể đến trước hết là mức độ nghiêm trọng của vi phạm, đối với môi trường và lợi ích kinh tế mà người vi phạm thu được từ hành vi vi phạm.

Thứ tư, cơ chế giải quyết tranh chấp môi trường trong CPTTP được qui định riêng bên cạnh cơ chế giải quyết tranh chấp phát sinh từ Hiệp định được thiết kế trong chương 28. Cơ chế giải quyết tranh chấp môi trường trong CPTPP về cơ bản cũng có những thành tố thông thường trong các cơ chế giải quyết tranh chấp thành lập ở các thiết chế quốc tế. Cơ chế giải quyết tranh chấp môi trường gắn chặt với cơ chế giải quyết tranh chấp chung của Hiệp định.

Khi phát sinh tranh chấp môi trường giữa các thành viên, các thành viên có tranh chấp thực hiện việc tham vấn theo Điều 20.20; 201.21; 30.22, cụ thể là tham vấn vấn đề môi trường, tham vấn thông qua đại diện cấp cao, tham vấn cấp bộ. Qui trình tham vấn được qui định rất cụ thể. Nếu các bên tham vấn không thể giải quyết được vấn đề nảy sinh trong vòng 60 ngày kể từ ngày nhận được yêu cầu tham vấn thì các thành viên tham vấn hoặc thành viên đề nghị tham vấn có thể yêu cầu thành lập ban hội thẩm. Việc thành lập ban hội thẩm để giải các vấn đề môi trường được tiến hành theo các trình tự, thủ tục và thành phần được qui định trong cơ chế giải quyết tranh chấp chung của Hiệp định. (CPTPP, 2018, Chapter 28) Các qui trình, thủ tục thành lập ban hội thẩm trong CPTPP rất cụ thể và có những đảm bảo thực thi tốt. Về cơ bản, các tranh chấp môi trường giữa các thành viên nếu không giải quyết được bằng cơ chế tham vấn thì sẽ được giải quyết theo cơ chế đoàn hội thẩm được thiết lập trong Hiệp định. Điều này có nghĩa các tranh chấp môi trường, thương mại, đầu tư, lao động, sở hữu trí tuệ đều có chung cơ chế thành lập đoàn hội thẩm. Những điểm khác biệt trong cơ chế giải quyết tranh chấp môi trường so với cơ chế giải quyết tranh chấp chung nằm ở các qui định cụ thể liên quan đến luật áp dụng cho lĩnh vực môi trường. Cụ thể, khoản 2 Điều 20.23 qui định cho dù vai trò của các chuyên gia trong đoàn hội thẩm được qui định như thế nào thì trong một vụ tranh chấp phát sinh từ các vấn đề bảo tồn và thương mại, các đoàn hội thẩm phải tìm kiếm các hỗ trợ thích hợp từ tổ chức, cá nhân theo Công ước CITES để giải quyết vấn đề cụ thể đồng thời tạo điều kiện cho các bên tranh chấp được bình luận về những hỗ trợ kỹ thuật đó. Đoàn hội thẩm khi đưa ra báo cáo của mình cũng có trách nhiệm cân nhắc sử dụng những tư vấn hướng dẫn đã trưng cầu một cách cẩn trọng cao nhất phù hợp với bản chất của vụ việc đang tranh chấp. Trước khi khởi xướng giải quyết tranh chấp môi trường, bên khởi xưởng cần cân nhắc liệu có áp dụng luật môi trường của mình khi nó cơ bản phù hợp với những luật môi trường sẽ áp dụng đối với vấn đề tranh chấp. Nếu một thành viên yêu cầu tham vấn với các bên khác về những vấn đề phát sinh cam kết chung (CPTPP, 2018, Chapter 20, Article 20.3.4, 20.3.6) và bên trả lời cho Bên yêu cầu không duy trì pháp luật môi trường tương đương đáng kể trong phạm vi pháp luật về môi trường sẽ áp dụng cho vấn đề vụ tranh chấp, các Bên sẽ thảo luận vấn đề trong quá trình tham vấn.

2. Những thách thức của CPTPP đối với thể chế bảo vệ môi trường ở Việt Nam

Mỗi quốc gia thành viên khi tham gia CPTPP đều có như cơ hội và phải đối mặt với thách thức. Ví dụ, chính sách của New Zealand khi đàm phán và ký kết CPTPP là muốn thúc đẩy phát triển bền vững, muốn phát triển thương mại và bảo vệ môi trường luôn tương hỗ nhau, đảm bảo để Chính phủ có sự linh hoạt trong điều chỉnh các vấn đề môi trường phù hợp với bối cảnh quốc gia. New Zealand cũng đối mặt với một số thách thức môi trường nhất định. (New Zealand Foreign Affairs, 2018, p.71-72)

Việt Nam cũng không phải là ngoại lệ khi phê chuẩn CPTPP. Sau khi CPTPP có hiệu lực thì các cam kết của Việt Nam trong CPTPP được coi là bộ phận cấu thành của pháp luật Việt Nam điều chỉnh các quan hệ đầu tư, thương mai và các quan hệ liên quan đến đầu tư, thương mại giữa Việt Nam với các quốc gia thành viên, trừ một số các cam kết tự nguyện. Điều này liên quan trước hết đến pháp luật môi trường vì pháp luật môi trường Việt Nam hiện có khá nhiều bất cập so với các cam kết về bảo vệ môi trường trong CPTPP.

2.1. Khái quát về tương hỗ giữa thương mại và bảo vệ môi trường ở khía cạnh thách thức về thể chế

Thực tiễn các vụ việc xả thải gây ô nhiễm môi trường trong hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp như Vedan, Formosa Hà Tĩnh, nhà máy Nhiệt điện Vĩnh Tân 2, Sonadezi Long Thành, Nicotex Thanh Thái và cách thức xử lý cho thấy dù đã có những sự hoàn thiện nhất định đối với pháp luật bảo vệ môi trường nhưng việc thi hành còn tồn tại nhiều bất cập về thể chế. Điều này thể hiện ở tình trạng xả thải gây ô nhiễm môi trường trong hoạt động kinh doanh vẫn tiếp diễn; cơ quan quản lí nhà nước chậm trễ trong việc phát hiện doanh nghiệp xả thải gây ô nhiễm môi trường; lúng túng thậm chí bất lực trong việc xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại môi trường, thiếu sự hỗ trợ người dân trong giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại môi trường; quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức bị xâm hại do hậu quả của việc xả thải gây ô nhiễm môi trường trong hoạt động kinh doanh gây ra không được giải quyết thỏa đáng; cộng đồng dân cư chưa có cơ chế để giám sát hoạt động của doanh nghiệp nên rất khó để tạo áp lực buộc doanh nghiệp phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại môi trường tắc kịp thời và đúng mức theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả. Vụ cháy ở nhà máy bóng đèn Rạng Đông vào tháng 9 năm 2019 bộc lộ khá đầy đủ và toàn diện những yếu kém về thể chế bảo vệ môi trường.

Những bất cập nêu trên cho thấy thách thức rất lớn đối với các yếu tố khác của thể chế bảo vệ môi trường mặc dù có sự hiện diện của một hệ thống pháp luật đồ số với nhiều nguyên tắc và cách tiếp cận hiện đại. Cần lưu ý là hệ thống pháp luật là yếu tố tiền đề của thể chế bảo vệ môi trường. Vai trò của thể chế phụ thuộc lớn vào chất lượng của khung khổ pháp luật, sự can thiệp của chính phủ và hiệu quả hoạt động của môi trường xã hội. Nếu chất lượng của khung khổ pháp luật không được đảm bảo, tình trạng quan liêu hay can thiệp quá mức của chính phủ trong quản lí và điều hành xã hội cũng như hiệu quả hoạt động của môi trường xã hội thấp kém sẽ khiến cho hiệu lực thể chế bị giới hạn, theo đó sẽ ảnh hưởng và cản trở phát triển của quốc gia (Phạm Thị Túy, 2014). Thách thức đó đến từ năng lực của cơ quan quản lí nhà nước về quản lí môi trường, năng lực của cơ quan chức năng trong việc hỗ trợ người dân giải quyết cầu bồi thường thiệt hại, ý thức bảo vệ môi trường của doanh nghiệp, hiểu biết pháp luật của cộng đồng dân cư, cơ chế giám sát của cộng đồng dân cư đối với hoạt động của doanh nghiệp. Trong thời gian qua, việc đổi mới và hoàn thiện thể chế tại Việt Nam diễn ra chậm chạp đối với yếu tố chính sách và pháp luật và vừa chậm, vừa thiếu đối với các yếu tố khác liên quan đến chủ thể tham gia các quan hệ môi trường.

Thể chế được nghiên cứu và định nghĩa trong rất nhiều công trình của các nhà khoa học khác nhau trên thế giới, đặc biệt là trong Công trình “Thể chế – Institutions” của Douglas North, công trình đưa ông đến giải thưởng Nobel về kinh tế. Các nhà khoa học đưa ra nhiều quan điểm, điểm, định nghĩa khác nhau song đều thống nhất ở ba yếu tố chính: i) Hệ thống pháp luật, các quy tắc xã hội điều chỉnh các quan hệ xã hội; ii) Các chủ thể thực hiện và quản lý sự vận hành xã hội gồm nhà nước, cộng đồng cư dân, các tổ chức xã hội dân sự; iii) Các cơ chế, phương pháp quản lý và điều hành xã hội. Quan trọng hơn nữa là tất cả các công trình nghiên cứu đều khẳng định vai trò của thể chế, coi nó là tài nguyên phát triển không thể thay thế. Mỗi quốc gia, vùng lãnh thổ có thể có trình độ phát triển khác nhau, song đều được vận hành bởi sự chi phối trực tiếp hay gián tiếp của thể chế. Thể chế và hiệu lực của thể chế có vai trò quan trọng và quyết định đối với phát triển quốc gia. Một thể chế tốt có thể hỗ trợ cho sự phát triển của quốc gia là thể chế có một hệ thống pháp luật hoàn thiện, luôn ghi nhận và bảo vệ các quyền và lợi ích chính đáng của công dân; đồng thời xây dựng được một chính phủ minh bạch, đảm bảo sự quản lí và điều hành xã hội hiệu quả. Điều đó cho thấy, thể chế tác động đến tất cả mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, trong đó có tác động tới hoạt động bảo vệ môi trường.

2.2. Thách thức thể chế đối với yếu tố pháp luật

Các quy định pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường chưa phát huy được vai trò của chúng. Không thể phủ nhận hiệu quả của pháp luật về bồi thường thiệt hại môi trường trong việc nâng cao thức của các chủ thể kinh doanh, của tổ chức, cá nhân đối với việc bảo vệ môi trường, hạn chế xả thải gây ô nhiễm, bảo vệ quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do hành vi xả thải gây ô nhiễm môi trường. Tuy nhiên, thực tiễn xả thải của các chủ thể kinh doanh và các vụ việc tranh chấp yêu cầu bồi thường thiệt hại môi trường cho thấy pháp luật bảo vệ môi trường tồn tại khá nhiều bất cập, khó thi hành trong thực tiễn và vì thế chưa thực sự phát huy được vai trò là công cụ kiểm soát ô nhiễm môi trường như kỳ vọng. Những bất cập đó xuất phát từ các qui định về bảo vệ môi trường đang thiên về nguyên tắc chung, thiếu các qui định rõ ràng, chặt chẽ về trách nhiệm, quyền hạn và tính giải trình của nhiều chủ thể quản lý. Nhiều quy định pháp luật chưa thống nhất, chưa phù hợp với yêu cầu thực tiễn, thiếu tính khả thi làm ảnh hưởng đến hiệu lực và hiệu quả của pháp luật về bảo vệ môi trường.

Thứ nhất, thiếu văn bản hướng dẫn. Do nhiều qui định pháp luật môi trường hiện hành thiên về xác định các nguyên tắc chung hoặc các qui định chung nên việc thực hiện trên thực tế đòi hỏi rất nhiều hướng dẫn. Bất cập này chung chung cho hệ thống pháp luật Việt Nam song trong lĩnh vực bảo vệ môi trường thì bất cập này cần được khắc phục sớm vì bảo vệ môi trường là lĩnh vực rất phức tạp, đòi hỏi những sự định danh chính xác về vi phạm, định lượng cụ thể và phù hợp về chế tài. Ví dụ, theo quy định của pháp luật hiện hành, bồi thường thiệt hại môi trường là trách nhiệm ngoài hợp đồng, được quy định tại chương XX BLDS năm 2015. Tuy nhiên cho đến thời điểm này, vẫn chưa có VBQPPL hướng dẫn việc thực hiện các quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại môi trường phù hợp với quy định của BLDS năm 2015.Việc thực thi các quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại môi trường hầu như vẫn vận dụng các VBQPPL hướng dẫn thực hiện BLDS năm 2005.

Thứ hai, thiếu tính thống nhất giữa pháp luật bảo vệ môi trường và các lĩnh vực pháp luật khác

Hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường thiếu sự thống nhất với nhiều VBQPPL về các lĩnh vực khác. Một ví dụ khá điển hình là quy định về quyền khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại môi trường. Luật BVMT năm 2014 chỉ quy định hai loại chủ thể có quyền khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại môi trường gây ra: đó là tổ chức và cá nhân. Trong khi đó BLTTDS năm 2015 quy định việc khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại môi trường được thực hiện bởi cơ quan, tổ chức và cá nhân. Quy định về quyền khởi kiện trong Luật BVMT năm 2014 không những tạo nên sự thiếu thống nhất, đồng bộ giữa các VBQPPL mà còn tạo nên mâu thuẫn trong quy định giữa chủ thể có quyền khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại môi trường. Luật bảo vệ môi trường năm 2014 lẽ ra phải tiếp cận phù hợp với vấn đề này dựa trên những kinh nghiệm pháp luật của một số quốc gia và thực tiễn của đất nước. Thiệt hại do ô nhiễm môi trường gồm thiệt hại về môi trường tự nhiên và thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, tài sản, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Đối với thiệt hại về tính mạng, sức khỏe của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân thì việc quy định tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện là hợp lí. Tuy nhiên đối với thiệt hại về môi trường tự nhiên thì hai chủ thể được xác định trong Luật bảo vệ môi trường năm 2014 là không thể khởi kiện. Đây chính là lý do dẫn đến tình trạng thiếu kiểm soát đối với những thiệt hại đối với môi trường tự nhiên.

Ví dụ nữa là trách nhiệm xác định thiệt hại, thu thập chứng cứ. Theo quy định hiện hành thì UBND cấp huyện, cấp tỉnh và Bộ TNMT chủ trì tiến hành xác định thiệt hại, thu thập chứng cứ… (Điều 3 Nghị định số 03/2015/NĐ-CP). Tuy nhiên, đó là việc thu thập chứng cứ, xác định thiệt hại vì mục đích quản lý hay cả cho mục đích khiếu nại, khởi kiện của các cá nhân, một tổ chức hay một cơ quan. Mặt khác, tòa án tiếp nhận chứng cứ do các cơ quan quản lý nhà nước cung cấp như thế nào trong khi tòa án vẫn mặc định chứng cứ là phải do các bên cung cấp. Trong trường hợp cá nhân, tổ chức khởi kiện thì họ có được sử dụng những số liệu, chứng cứ về thiệt hại môi trường mà các cơ quan nhà nước thu thập, xác định được.

Ví dụ khác là sự bất cập trong các qui định về trách nhiệm khắc phục tình trạng môi trường bị ô nhiễm với trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Hai loại trách nhiệm này được áp dụng cộng hưởng hay loại trừ nhau là điều chưa được qui định rõ.

Thứ ba, tính khả thi và tính hiệu quả thấp

Việc áp dụng các quy định của BLDS năm 2015 và BLTTDS năm 2015 đã làm nảy sinh nhiều vướng mắc, bất cập và khiến cho quy định về bảo vệ môi trường thiếu tính khả thi trong thực tiễn, ảnh hưởng đến hiệu lực và hiệu quả của pháp luật bảo vệ môi trường, đặc biệt là đối với việc phát huy công cụ kinh tế trong bảo vệ môi trường. Phân tích các qui định pháp luật hiện hành về khởi kiện đòi bồi thường thiệt hại cho thấy nổi lên các bất cập sau đang làm giảm tính khả thi và hiệu lực của chúng: (i) Quy định quyền khởi kiện, về giải quyết quyền khởi kiện này của cá nhân, tổ chức chưa tính tới đặc thù của thiệt hại môi trường gây ra nên hiệu quả thực thi thấp; ii) Quy định thời hiệu khởi kiện 03 năm không phù hợp với yêu cầu bồi thường thiệt hại đối với môi trường tự nhiên; iii) Quy định thời hiệu khởi kiện 03 năm không đảm bảo được quyền khởi kiện của tổ chức, cá nhân bị thiệt hại về lợi ích, tài sản, sức khỏe, tính mạng; iv) Chưa có quy định đặc thù về nghĩa vụ giao nộp chứng cứ và chứng minh phù hợp với bồi thường thiệt hại môi trường khiến gần như người bị thiệt hại không thể bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm phạm; v) Nguyên tắc bồi thường thiệt hại môi trường chưa phù hợp với thực tiễn, nạn nhân bị thiệt hại do ô nhiễm môi trường không được bồi thường thỏa đáng trong nhiều trường hợp; vi) Quy định về căn cứ tính toán thiệt hại không mang tính khả thi, một số căn cứ tính toán thiệt hại dường như không thể thực hiện được trong thực tiễn.

Thực tế xử lý yêu cầu bồi thường thiệt hại môi trường từ Công ty trách nhiệm hữu hạn Vedan, Công ty Formosa Hà Tĩnh, Công ty Nicotex Thanh Thái là minh chứng cho tình trạng thiếu khả thi, thiếu hiệu lực của pháp luật về bảo vệ môi trường.

2.3. Thách thức đối với việc quản lý lĩnh vực bảo vệ môi trường

Các thiết chế, cơ chế quản lý và trách nhiệm quản lý môi trường là yếu tố thể chế quan trọng cho việc bảo vệ hiệu quả môi trường, thực thi đúng đắn và triệt để chính sách, pháp luật về bảo vệ môi trường. CPTPP có rất nhiều yêu cầu đối với các thiết chế thực thi hoạt động bảo vệ môi trường của các quốc gia thành viên. Trước hết cần kể đến nghĩa vụ công khai các báo cáo mà các thiết chế của mình xác lập liên quan đến việc thực hiện các qui định của chương 20 về bảo vệ môi trường. Đây là thách thức lớn đối với các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường ở các cấp. Hầu như, những kết quả thanh tra, khảo sát, đánh giá thực trạng môi trường, xác định thiệt hại môi trường chỉ dừng lại ở việc “đóng vào tủ hồ sơ”. Chưa có cơ chế hữu hiệu để công khải các báo cáo, số liệu như vậy. Năng lực và trách nhiệm của các thiết chế quản lý của Việt Nam hầu như chưa thể hướng tới nguyên tắc minh bạch trong quản trị hoạt động bảo vệ môi trường. Thực tế này thể hiện rất rõ ở trong các báo cáo kết luận, các đánh giá của chính quyền các cấp trong vụ cháy ở nhà máy Rạng Đông. Mâu thuẫn, che đậy hoặc gian dối là những gì có thể nói về hoạt động quản lý của các cơ quan có thẩm quyền xử lý tai họa môi trường lớn này trong lòng thủ đô Hà Nội.

Bảo vệ môi trường hướng tới việc kiểm soát hiệu quả các nguyên nhân gây ô nhiễm. Mục tiêu quan trọng và cũng chính là mục đích tự thân của hoạt động bảo vệ môi trường là phòng ngừa và ngăn chặn. Thiệt hại môi trường khi đã xảy sẽ tốn rất nhiều nguồn lực để khắc phục, thậm chí không thể khắc phục. Theo UNDP (2017) Việt Nam đã chi từ 1,5- 3% tổng sản phẩm quốc nội (GDP) cho công tác giảm nhẹ ô nhiễm môi trường ngày càng tăng nhanh trong nhiều năm nay. Theo Ngân hàng Thế giới, các chi phí giảm nhẹ ô nhiễm đó có thể tăng lên tới 5,5% tổng thu nhập quốc gia do tình hình ô nhiễm ngày càng nặng hơn. (UNDP, 2017). Các mục tiêu ngăn chặn ô nhiễm môi trường sẽ khó đạt được nếu như hoạt động quản lí của các cơ quan quản lý môi trường không tốt. Hoạt động quản lí yếu kém sẽ tạo rào cản làm ảnh hưởng đến hiệu lực và hiệu quả của hoạt đông bảo vệ môi trường. Vì thế, khi phân tích rào cản từ sự quản lí, điều hành của các cơ quan quản lí nhà nước, cần phải xem xét cả trách nhiệm của các cơ quan quản lí nhà nước về BVMT cũng như trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền trong việc giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại môi trường.

Trong thời gian qua, hoạt động quản lí và BVMT tại Việt Nam đã bộc lộ nhiều yếu kém dẫn đến tình trạng xả thải gây ô nhiễm ngày càng gia tăng, làm suy giảm nghiêm trọng chức năng và tính hữu ích của môi trường. Nguyên nhân của tình trạng này là:

Thứ nhất, năng lực của cơ quan chức năng trong việc giám sát, kiểm tra, thẩm định và phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường rất yếu.

Theo quy định của Luật BVMT năm 2014, ngay từ giai đoạn chuẩn bị dự án, doanh nghiệp đã phải thực hiện báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) (Khoản 2 Điều 19 Luật BVMT năm 2014). Chủ dự án phải tham vấn cơ quan, tổ chức, cộng đồng chịu tác động trực tiếp bởi dự án nhằm hạn chế thấp nhất các tác động xấu đến môi trường và con người, bảo đảm sự phát triển bền vững của dự án trừ trường hợp không phải tham vấn theo quy định của pháp luật (Điều 21 Luật BVMT năm 2014). Sau đó, cơ quan có thẩm quyền thẩm định báo cáo ĐTM và phê duyệt báo cáo ĐTM nếu đủ điều kiện. Chủ đầu tư có trách nhiệm thực hiện các yêu cầu của quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM. Một quy trình chặt chẽ, nếu được thực hiện nghiêm túc thì báo cáo ĐTM sẽ trở thành công cụ hữu hiệu, sàng lọc những dự án nguy cơ gây ô nhiễm môi trường cao. Tuy nhiên, từ các vụ việc gây ô nhiễm môi trường xảy ra trong thực tiễn cho thấy công cụ ĐTM gần như vô hiệu. Mặc dù báo cáo ĐTM phải được một hội đồng gồm đại diện cơ quan quản lý nhà nước và các nhà khoa học thông qua nhưng khi dự án đi vào hoạt động, doanh nghiệp dự án vẫn xả thải gây ô nhiễm ngoài giới hạn cho phép của ĐTM. Điều này cho thấy sự yếu kém và thiếu liêm chính của của cơ quan chức năng trong việc kiểm tra, giám sát thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM. Nhiều dự án chất lượng báo cáo ĐTM kém nhưng cơ quan chức năng vẫn được phê duyệt, cho phép hoạt động. Bên cạnh năng lực yếu kém, dư luận băn khoăn liệu có sự tham nhũng chính sách trong ĐTM (Lê Quỳnh, 2019). Theo quy định của điều 131 Luật BVMT năm 2014 ngoài các thông tin môi trường thuộc danh mục bí mật nhà nước không được công khai, tất cả các thông tin môi trường khác đều phải công khai nhưng thông tin về ĐTM của các dự án rất khó tiếp cận, thậm chí là thông tin “mật” (Lê Quỳnh, 2019). Câu hỏi đặt ra với thực trạng này thì Việt Nam có đáp ứng được đòi hỏi nêu trên của CPTPP.

Thứ hai, năng lực và thiếu trách nhiệm yếu của cơ quan chức năng trong kiểm soát ô nhiễm môi trường

Thực trạng vi phạm và gây thiệt hại môi trường diễn ra ngày càng nhiều và nghiêm trọng hơn cho thấy năng lực và trách nhiệm của các cơ quan chức năng không đáp ứng được yêu cầu. Các cơ quan chức năng phát hiện tình trạng xả thải gây ô nhiễm môi trường rất chậm trễ, khoảng 50% vụ việc xả thải gây ô nhiễm môi trường thì người dân là chủ thể đầu tiên phát hiện và trình báo cơ quan chức năng (Trương Văn Đạt, Phạm Ngọc Bách, 2019). Thậm chí, nhiều trường hợp, khi người dân có đơn yêu cầu hoặc đơn khởi kiện bồi thường thiệt hại môi trường thì cơ quan chức năng mới vào cuộc. Vụ việc Công ty Vedan gây ô nhiễm là minh chứng điển hình. Công ty Vedan đi vào hoạt động chính thức từ năm 1993. Trong vụ Vedan và nhiều vụ gây ô nhiễm khác, các cơ quan chức năng hầu như bị thụ động hoặc vào cuộc quá chậm. Lẽ ra, cần kiểm tra, phát hiện hoạt động gây ô nhiễm sớm hơn song điều này đã không diễn ra. Năng lực yếu là nguyên nhân hàng đầu dẫn đến việc cơ quan quản lí nhà nước không kịp thời phát hiện hoạt động xả thải của doanh nghiệp. Nhiều dự án quy mô lớn và phức tạp, đội ngũ cán bộ của chính quyền địa phương chưa có đủ kinh nghiệm, trình độ, bản lĩnh để thực hiện tốt chức năng được giao, không thể kiểm soát được hoạt động xả thải và công nghệ xả thải của các doanh nghiệp.

Thứ ba, sự thờ ơ của chính quyền địa phương trong bảo vệ môi trường do chạy theo cuộc đua tăng trưởng

Trong cuộc đua tăng trưởng, chính quyền một số địa phương sẵn sàng làm mọi cách để níu kéo nhà đầu tư, trong đó có việc bỏ qua yêu cầu về quản lý môi trường hoặc xem nhẹ công tác BVMT. Chính quyền nhiều địa phương “rất miễn cưỡng” xử phạt các công ty gây ô nhiễm. Họ coi thu hút được đầu tư là thành tích của địa phương, là động lực tăng trưởng kinh tế nhưng không tính đến chi phí cơ hội trong mối liên hệ so sánh với phát triển bền vững. Bất cập không chỉ nảy sinh trong quá trình quản lí nhà nước về BVMT, ngay cả giai đoạn có tranh chấp yêu cầu bồi thường thiệt hại môi trường, cơ quan quản lí nhà nước về môi trường cũng thiếu sự hướng dẫn người bị thiệt hại bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, vào cuộc chậm trễ. Doanh nghiệp gây ô nhiễm hầu như ít bị xử lý một cách nghiêm khắc. Theo UNDP (2017) ‘Họ (các doanh nghiệp – TG) có khả năng gây ô nhiễm vì các cơ quan môi trường không đủ năng lực cũng như nguồn lực để theo dõi một cách hiệu quả tình hình ô nhiễm và thực hiện…các biện pháp kiểm soát’. Trách nhiệm của cơ quan chức năng môi trường thờ ơ trong việc giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại môi trường. Theo quy định của BLTTDS năm 2015, quyền khởi kiện vụ việc dân sự là quyền quyết định và tự định đoạt của đương sự. Tòa án chỉ thụ lý giải quyết vụ việc dân sự khi có đơn khởi kiện, đơn yêu cầu của đương sự và chỉ giải quyết trong phạm vi đơn khởi kiện, đơn yêu cầu đó (Bộ luật TTDS năm 2015, Điều 5, Khoản 1). Điều này có nghĩa là trong các tranh chấp về bồi thường thiệt hại môi trường, người bị thiệt hại về lợi ích, tài sản, sức khỏe, tính mạng do ô nhiễm môi trường gây ra muốn bảo vệ quyền và lợi hợp pháp của mình thì phải thực hiện quyền khởi kiện dựa trên những chứng cứ thu được để khẳng định quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm. Việc chứng minh thiệt hại này lại nằm ngoài khả năng của người nông dân nếu như không có sự hỗ trợ từ nhiều cơ quan, tổ chức ở địa phương cũng như Bộ Tài nguyên và Môi trường (Lê Long, 2008) Quy định này không phù hợp với đặc thù bồi thường thiệt hại môi trường. Người dân bị thiệt hại rất lúng túng trong việc thực hiện quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại môi trường. Người dân không biết nên khởi kiện với tư cách là cá nhân hay với tư cách tập thể, khởi kiện ở đâu và khởi kiện như thế nào. Trong khi người dân lúng túng, cần sự hướng dẫn, hỗ trợ của cơ quan chức năng thì nhiều trường hợp không nhận được sự hỗ trợ, hướng dẫn hoặc có hướng dẫn thì cũng theo hướng bất lợi cho người bị thiệt hại hoặc hướng dẫn không thống nhất làm cho người dân bị thiệt hại càng thêm lúng túng trong việc thực hiện quyền yêu cầu khởi kiện của mình. Trong nhiều vụ việc, các cơ quan chức năng đã đùn đẩy trách nhiệm cho nhau, thiếu sự hỗ trợ, hướng dẫn người dân bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp khi bị xâm hại.

Các cơ quan quản lý môi trường địa phương và ngành dọc trong việc xác lập hệ thống theo dõi, giám sát và đánh giá liên tục mức độ vi phạm gây ô nhiễm của các doanh nghiệp.

Sự chậm trễ của cơ quan quản lý môi trường địa phương và ngành dọc trong trong việc chứng minh thiệt hại đã tạo lỗ hổng cho doanh nghiệp xả thải chối bỏ trách nhiệm của mình. Trong nhiều trường hợp, việc xả thải gây ô nhiễm là hậu quả của ô nhiễm môi trường do nhiều chủ thể gây ra. Nếu cơ quan quản lí nhà nước không giám sát ô nhiễm môi trường tốt, sẽ khó lòng xác định và chứng minh được mức độ gây ô nhiễm của từng doanh nghiệp xả thải. Sự yếu kém trong khả năng thu thập, quản lý dữ liệu môi trường đã làm cho cơ hội thực hiện quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại của cá nhân, tổ chức hầu như không khả thi.

2.4. Thách thức đối với thủ tục xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp môi trường

Như nêu ở trên, CPTPP yêu cầu các thành viên bảo đảm rằng cá nhân, pháp nhân cư trú hoặc hoạt động trong lãnh thổ của mình được quyền yêu cầu cơ quan có thẩm quyền điều tra vi phạm pháp luật môi trường mà họ bị cáo buộc, được quyền yêu cầu các nhà chức trách có thẩm quyền dành cho những yêu cầu này sự xem xét nghiêm túc, phù hợp với pháp luật hiện hành. CPTPP qui định rằng mỗi thành viên phải đảm bảo tính minh bạch, công bằng, công minh trong các thủ tục tư pháp, bán tư pháp hay thủ tục hành chính trong thực thi pháp luật môi trường, kể cả xử lý những vi phạm bị cáo buộc và buộc các thành viên phải thực hiện các thủ tục như vậy theo đúng pháp luật. Để đáp ứng các yêu cầu này của CPTPP, thể chế bảo vệ môi trường của Việt Nam cần hoàn thiện một số khía cạnh sau.

Các quy định về giải quyết tranh chấp môi trường chưa phù hợp với bản chất của bản chất của các tranh chấp này nên tính khả thi thấp. Theo quy định tại điểm d khoản 3 Điều 143 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã có trách nhiệm hòa giải các tranh chấp về môi trường phát sinh trên địa bàn của xã. Như vậy, khi xảy ra tranh chấp môi trường, UBND cấp xã có trách nhiệm hòa giải theo quy định của pháp luật về hòa giải (Khoản 3 Điều 143 Luật BVMT năm 2014). Đa số các tranh chấp môi trường rất phức tạp nên hầu như UBND cấp xã không thể hòa giải được. UBND cấp xã chỉ dừng lại ở việc tiếp nhận khiếu nại, tố cáo và phải nhờ đến sự can thiệp của cấp trên. Vì thế, việc xử lý tranh chấp môi trường kéo dài, và không được giải quyết triệt để. Quy định thẩm quyền hòa giải cho UBND cấp xã trong thực tế đã không phù hợp.

Các quy định về giải quyết tranh chấp môi trường bằng Tòa án chưa có tính hệ thống và chưa phù hợp với bản chất của tranh chấp môi trường. Pháp luật tố tụng dân sự hiện hành không có quy định riêng về thẩm quyền của Tòa án các cấp đối với giải quyết tranh chấp môi trường. Các quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp môi trường được quy định rải rác ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như Hiến pháp năm 2013, Luật BVMT 2014; Bộ luật Dân sự 2015; Bộ luật TTDS năm 2015, Luật Tài nguyên nước năm 2013, Nghị định số 03/2015/NĐ-CP. Rất khó để xác định một tranh chấp môi trường cụ thể thuộc thẩm quyền của tòa án hay cơ quan quản lý, trọng tài thương mại. Hiện tại, việc giải quyết tranh chấp môi trường do gây ô nhiễm được thực hiện theo quy định pháp luật về giải quyết tranh chấp dân sự ngoài hợp đồng nên nguyên đơn có thể lựa chọn khởi kiện tại Tòa án nơi mình cư trú, làm việc, có trụ sở hoặc tại Tòa án nơi xảy ra việc gây thiệt hại (Điều 40, khoản 1, điểm d Bộ luật TTDS năm 2015). Tuy nhiên, từ thực tiễn nhiều vụ việc cho thấy ô nhiễm môi trường có thể gây thiệt hại cho người dân sống ở nhiều địa phương khác nhau với tính chất phức tạp và việc khiếu kiện không chỉ liên quan tới chủ thể khởi kiện là người dân còn liên quan tới các cơ quan, tổ chức khởi kiện để bảo vệ môi trường tự nhiên. Quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp bồi thường thiệt hại môi trường theo sự lựa chọn của nguyên đơn khó phù hợp với đặc thù của tranh chấp bồi thường thiệt hại môi trường.

Pháp luật Việt Nam hiện hành chưa quy định rõ thẩm quyền của Trọng tài đối với việc giải quyết môi trường trong lúc đó CPTPP và các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới đều có ràng buộc các nước thành viên thúc đẩy phương thức giải quyết tranh chấp thương mại nói chung và tranh chấp môi trường nói riêng bằng các phương thức lựa chọn, nhất là phương thức trọng tài. Theo quy định tại Điều 2 Luật Trọng tài thương mại năm 2010, thẩm quyền giải quyết các tranh chấp của Trọng tài gồm: i) Tranh chấp giữa các bên phát sinh từ hoạt động thương mại; ii) Tranh chấp phát sinh giữa các bên trong đó ít nhất một bên có hoạt động thương mại; iii) Tranh chấp khác giữa các bên mà pháp luật quy định được giải quyết bằng Trọng tài.

Quy định này cho thấy Trọng tài thương mại vẫn có thẩm quyền giải quyết tranh chấp môi trường vì trong quan hệ tranh chấp này đã đảm bảo trường hợp có ít nhất một bên có hoạt động thương mại, đó là các doanh nghiệp gây ô nhiễm môi trường. Tuy nhiên, thực tế các vụ việc tranh chấp về bồi thường thiệt hại môi trường cho thấy người dân thường lựa chọn hình thức khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết tranh chấp hơn là yêu cầu Trọng tài bởi lẽ với quy định về tên gọi “trọng tài thương mại” đã và đang hạn chế việc lựa chọn Trọng tài để giải quyết tranh chấp về môi trường nói chung và tranh chấp về yêu cầu bồi thường thiệt hại môi trường nói riêng. Điều đáng lưu ý nhất chính là điều kiện giữa các bên tranh chấp phải có thỏa thuận trọng tài nếu muốn giải quyết tranh chấp bằng phương thức này. Tranh chấp môi trường chủ yếu phát sinh từ hoạt động gây ô nhiễm, vi phạm pháp luật hợp đồng. Giữa các bên tranh chấp không thể có thỏa thuận trọng tài. Vì thế dù Luật trọng tài thương mại năm 2010 đã mở rộng thẩm quyền giải quyết đối với các tranh chấp phát sinh giữa các bên trong đó ít nhất một bên có hoạt động thương mại nhưng không tạo ra được căn cứ để xác định thẩm quyền của các trung tâm trọng tài đối với việc giải quyết tranh chấp môi trường.

2.5. Thách thức từ ý thức bảo vệ môi trường của doanh nghiệp

Thực trạng gây ô nhiễm môi trường tại Việt Nam trong thời gian qua cho thấy đa số doanh nghiệp chưa có ý thức BVMT, chưa đầu tư nhiều cho BVMT. Nguyên nhân cơ bản của tình trạng này nằm chính là một số yếu tố dưới đây.

Thứ nhất, doanh nghiệp Việt Nam chưa phải chịu áp lực về trách nhiệm đối với đầu tư cho bảo vệ môi trường do: i) Quy định pháp luật chưa hoàn thiện; ii) Các chế tài xử lí vi phạm quy định bảo vệ môi trường còn nhẹ, chưa đủ sức răn đe đối với các doanh nghiệp; iii) Dư luận xã hội chưa tạo áp lực đủ mạnh để tác động tới hành vi của doanh nghiệp đối với hoạt động bảo vệ môi trường nên chưa thúc đẩy doanh nghiệp đầu tư cho BVMT.

Thứ hai, các doanh nghiệp Việt Nam đang hoạt động theo cơ chế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế nhưng phần lớn doanh nghiệp vẫn theo xu hướng vì lợi nhuận trước mắt mà không đầu tư cho BVMT. Điều dễ nhận thấy là doanh nghiệp trong nền kinh tế thị trường luôn tìm cách “tối ưu hóa” lợi nhuận. Để đạt được mục đích này, doanh nghiệp thường tìm cách để giảm giá thành sản phẩm thông qua giảm thiểu các chi phí bỏ ra trong quá trình sản xuất, kinh doanh. Yếu tố mà doanh nghiệp chú trọng giảm nhất là giảm thiểu chi phí đầu tư cho BVMT. Doanh nghiệp cho rằng đầu tư cho BVMT là khoản đầu tư không đem lại lợi nhuận.

Thứ ba, sự buông lỏng quản lí của cơ quan cơ quan chức năng trong việc giám sát, kiểm soát hoạt động của doanh nghiệp ở khía cạnh bảo vệ môi trường. Các cuộc thanh tra dày đặc được thực hiện đối với doanh nghiệp chỉ hướng chủ yếu vào thuế, vào kinh doanh, chất lượng hàng hóa, tuân thủ pháp luật lao động, bảo hiểm xã hội, thanh toán. Chính điều này chưa đặt doanh nghiệp trước áp lực phải có bảo vệ môi trường theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả. Ông Dimitriyadi, nhà đầu tư Hồng Kông rời Việt Nam, chấm dứt hoạt động kinh doanh đã đưa ra nhận xét đau lòng rằng ‘điều hay khi làm ăn kinh doanh ở Việt Nam có lẽ là hệ thống không phải chịu trách nhiệm. Ở Việt Nam, bạn không cần chịu trách nhiệm về bất kỳ điều gì. Các công ty lớn có thể vào và làm những gì họ muốn làm: Gây ô nhiễm [rồi] bỏ đi. Vì vậy mà làm ăn ở Việt Nam thật là thích’. (UNDP, 2017) 3.

Kết luận

Mối quan hệ giữa môi trường và thương mại là vấn đề được quan tâm đặc biệt trong CPTPP. Điều này cho thấy trong thế giới hiện tại, phát triển bền vững là một qui luật sinh tồn quyết định tương lai của loài người. CPTPP đã gửi thông điệp mạnh mẽ về mối liên hệ giữa thương mại và sự cần thiết phải có những chính sách tương hỗ giữa thúc đẩy thương mại và bảo vệ môi trường. Mối quan tâm của CPTPP về vấn đề môi trường không chỉ thể hiện ở việc thiết kế riêng chương môi trường với nhiều cam kết cụ thể của các nước thành viên mà ở cả cơ chế đảm bảo thực hiện. CPTPP đã qui định nhiều giải pháp đảm bảo việc thực thi các cam kết này trong đó có cơ chế xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp. Đây là điểm khá mới của CPTPP so với nhiều hiệp định thương mại tự do khác trước đây.

Việc Việt Nam ký CPTPP và việc nó sẽ có hiệu lực trong thời gian tới đây đặt ra cho Việt Nam những thách thức không nhỏ trong việc hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường. So với những cam kết môi trương mà mỗi thành viên CPTPP phải đảm nhận thì pháp luật môi trường của Việt Nam, đặc biệt là Luật bảo vệ môi trường vẫn còn nhiều điểm chưa tương thích. Những phân tích ở trong bài viết này chỉ là những một phần của thách thức mà CPTPP đặt ra đối với pháp luật môi trường Việt Nam. Việc nghiên cứu kỹ các cam kết môi trường trong CPTPP sẽ định hướng cho quá trình sửa đổi bổ sung Luật bảo vệ môi trường năm 2012 là điều cần được thực hiện ở cấp độ quốc gia cũng như trong phạm vi các ngành chức năng. Các cơ sở đào tạo, nghiên cứu cần cung cấp những căn cứ lý luận và thực tiễn cho việc hoàn thiện pháp luật môi trường Việt Nam./.

* GS.TS. Lê Hồng Hạnh, Tổng biên tập Tạp chí Pháp luật và Phát triển (phapluatphattrien.vn)

  1. Bài viết này được thực hiện trong khuôn khổ Đề tài “Những vấn đề pháp lý trong việc xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường trong hoạt động sản xuất, kinh doanh ở Việt Nam” trong chương trình nghiên cứu khoa học năm 2018-2019 của Bộ Tư pháp.
  2. Ministerial Decision on Trade and Environment.
  3. Decision on Trade Services and Environment.
  4. Không sao chép, sử dụng bài viết khi chưa được sự đồng ý bằng văn bản.

Theo Tạp chí Pháp luật và Phát triển số 11 + 12/2019

Tin cùng chuyên mục