Tóm tắt: Luật Đất đai năm 2013 được soạn thảo và ban hành trước khi Hiến pháp năm 2013 ra đời nên một số nội dung cơ bản liên quan đến quyền tài sản, bảo vệ quyền tài sản trong Hiến pháp năm 2013 chưa được cụ thể hóa trong đó và trong thực tiễn thi hành đã bộc lộ rất nhiều bất cập. Tại Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII, những hạn chế của Luật Đất đai năm 2013 được phân tích, đánh giá toàn diện và việc sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 được xác định như là một trong những nhiệm vụ lập pháp hàng đầu của Nhà nước ta trong năm 2022- 2023. Trong phạm vi bài viết này, tác giả đề cập đến nhận diện giới hạn của quản lý nhà nước về đất đai ở khía cạnh xác định giá đất và những kiến nghị hoàn thiện Luật đất đai năm 2013.
Từ khóa: Đất đai, quản lý nhà nước về giá đất, quyền sử dụng đất, giới hạn
Abstract: The 2013 Land Law was drafted and promulgated before the 2013 Constitution was born, hence some basic contents related to property and property protection of the 2013 Constitution have not been concretized in the former and implementation practice has revealed many shortcomings. At the 5th Conference of the Central Committee of the Party, XIIIth term, the limitations of the 2013 Land Law were analyzed and comprehensively evaluated. The amendment of the 2013 Land Law is identified as one of the most important legistive tasks of the National Assemly during period 2022-2023. This article identifies some limitations of the state management regarding land price determination, hence proposes few implications to the amdending the 2013 Land Law.
Keywords: Land, land price management, land use right, limits

1. Đặt vấn đề
Để định hướng cho việc sửa đổi Luật Đất đai năm 2013, Nghị quyết 18/NQ-TW ngày 16 tháng 6 năm 2022 (Nghị quyết 18/NQ-TW) tiếp tục khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, coi đây một trong những nội dung không thể thay đổi. Như vậy, những tranh luận về sở hữu cá nhân đối với đất đai, dù chỉ với loại đất ở cũng không thể vượt qua lằn ranh đỏ này. Kết quả đánh giá toàn diện đối với thực tiễn 10 năm thi hành pháp luật đất đai cho thấy vướng mắc, bất cập của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành tiềm ẩn và bộc lộ ở hầu hết các khía cạnh của quản lý, sử dụng đất đai. Phổ biến là ở các khía cạnh như công nhận quyền sử dụng đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, tổ chức và hoạt động của quỹ phát triển đất;  hoạch đất đai, xử lý giá đất và các vấn đề liên quan đến thị trường quyền sử dụng đất; thủ tục xử lý các trường hợp bất khả kháng về chính sách. Những bất cập của Luật đất đai cả ở phương diện pháp luật thực định lẫn thi hành trong thực tiễn là vô cùng lớn. Chúng là nguyên nhân dẫn tới những vụ tham nhũng lớn, những vụ thao túng thị trường đất, lừa đảo trong kinh doanh bất động sản với tỷ lệ áp đảo liên quan đến thị trường quyền sử dụng đất. Vụ các lãnh đạo tổ chức đảng, chính quyền ở nhiều tỉnh như Bình Dương, Khánh Hòa, Bình Định, Đà Nẵng, những vụ như Tân Hoàng Minh, FLC, Alibaba là những minh chứng rõ nét nhất. Chính vì vậy, Nghị quyết 18/NQ-TW chủ trương bảo vệ quyền của người dân, doanh nghiệp, nhất là khi bị thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế - xã hội. Việc thu hồi đất phải theo luật định, bảo đảm công bằng, công khai, minh bạch. Một trong những yếu tố quan trọng cân bằng được lợi ích của người sử dụng đất với lợi ích của nhà nước chính là giá đất. Sự can thiệp hành chính vào giá đất là một trong những điểm nghẽn lớn nhất của quản lý nhà nước về đất đai. Việc nghiên cứu các giải pháp nhằm gỡ điểm nghẽn này có ý nghĩa quan trọng đối với hoàn thiện pháp luật đất đai, đặc biệt là việc sửa đổi Luật đất đai năm 2013.
2. Quản lý nhà nước về giá đất và vấn đề giới hạn
Đất đai có tầm quan trọng đặc biệt đối với sự phát triển kinh tế xã hội của bất cứ quốc gia nào. Tầm quan trọng của đất đai biểu hiện ở những điểm cơ bản sau.
Thứ nhất, đất đai là hiển thị vật lý của chủ quyền quốc gia. Các quốc gia tuyên bố chủ quyền của mình đối với lãnh thổ cho dù nhiều khi chỉ là sa mạc cát bụi hay là bãi đá nổi như bãi đá Scarborough giữa biển Đông mà Trung Quốc, Philippines và chính chúng ta đều muốn khẳng định chủ quyền. Chủ quyền quốc gia trước hết gắn với lãnh thổ. Vì thế, tầm quan trọng của đất đai gắn liền trước tiên với chủ quyền. Các quốc gia trên thế giới đều khẳng định chủ quyền của mình trước hết dựa vào cương vực. 
Thứ hai, đất đai là nền tảng phát triển của mỗi cá nhân, mỗi cộng đồng và mỗi gia đình, doanh nghiệp, tổ chức. Không một cá nhân nào, không một tổ chức nào tồn tại không dựa vào đất hoặc ở khía cạnh định cư hoặc ở khía cạnh mưu sinh. Ai cũng cần có nhà để ở. Doanh nghiệp nào cũng cần có đất để làm trụ sở, để xây dựng cơ sở sản xuất kinh doanh. Đối với các doanh nghiệp lâm nghiệp, nông nghiệp thì đất đai là tư liệu sản xuất chủ yếu. Ở cách hiểu này thì sở hữu đất đai đúng là sở hữu toàn dân, thân thiện và gần gũi hơn khái niệm về sở hữu toàn dân về đất đai.
Thứ ba, đất đai là tài nguyên vô giá và không thể tái tạo. Đất đai không tự sinh ra, nở thêm và vì thế đó là tài nguyên không thể “tăng trưởng”. Dân số tăng khiến nguồn tài nguyên đất ngày càng trở nên khan hiếm, nhất là ở các thành phố lớn nơi giá trị đất đai còn đắt hơn vàng, kim cương khi 1m2 đất trị giá hàng trăm triệu đồng. Trong bối cảnh đó, bảo vệ sở hữu đất (đối với các quốc gia khác), quyền sử dụng đất (đối với Việt Nam) trở thành nhu cầu của mỗi cá nhân, tổ chức và của quốc gia.
Tài nguyên đất đai ở Việt Nam đang đối mặt với sự lãng phí và thất thoát. Nó cũng là môi trường nuôi dưỡng tham nhũng khi không được quản lý một cách hiệu quả.  Chính vì vậy, để bảo vệ tài nguyên đất đai, Nghị quyết 18/NQ-TW chú trọng khía cạnh quản lý nhà nước về đất đai. Câu hỏi đặt ra từ tinh thần, lời văn của Nghị quyết 18/NQ-TW là làm sao cân bằng được lợi ích người dân, lợi ích cộng đồng với lợi ích nhà nước. Hoàn thiện quản lý nhà nước về đất đai cần nhằm tới việc hiện thực hóa 2 mục tiêu cốt lõi này, tức là bảo vệ được tài nguyên đất của quốc gia và đảm bảo được quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức sử dụng đất .
Quản lý nhà nước về đất đai có vai trò quan trọng đối với việc kiểm soát nguồn tài nguyên quan trọng nhất để phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Bản chất của quản lý nhà nước về đất đai là thực hiện các hành động hành pháp trong quản lý, sử dụng, định đoạt đất đai, phát hiện và xử lý những vi phạm các  định về quản lý đất đai trong hệ thống cơ quan hành pháp cũng như vi phạm hành chính về đất đai trong xã hội. Là công cụ của kiểm soát quyền lực nhà nước trong lĩnh vực đất đai, quản lý nhà nước về đất đai có những giới của nó.
Trước hết, quản lý nhà nước về đất đai được thực hiện theo nguyên tắc tổ chức quyền lực được hiến định trong Điều 3 Hiến pháp 2013. Quyền hành pháp cũng như các nhánh quyền lực khác phải được phân công, phối hợp và kiểm soát. Nếu không giới hạn thì sẽ phát sinh sự lạm quyền và tha hóa quyền lực quản lý (quyền lực hành pháp). Đối với lĩnh vực quản lý mà đối tượng quản lý là  “tài sản đặc biệt của quốc gia, là tư liệu sản xuất cơ bản, là tài nguyên vô cùng quý giá, là nguồn sống của nhân dân và nguồn lực to lớn của đất nước” thì giới hạn phù hợp cho các hành động và văn bản quản lý đóng vai trò đặc biệt quan trọng.
Thứ hai, giới hạn quản lý phù hợp sẽ ngăn chặn, không để xảy ra việc sử dụng quyền hạn quản lý đất đai phục vụ cho lợi ích của cá nhân hay nhóm lợi ích. Một khi lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm không bị kiểm soát bởi các giới hạn thì tất yếu sẽ dẫn đến xâm phạm lợi ích của người khác. Do đó, giới hạn quản lý nhà nước về đất đai cần đặt lên hàng đầu trong bối cảnh hiện nay. 
Thứ ba, giới hạn quản lý nhà nước về đất đai nếu được xác định rõ, phù hợp sẽ nâng cao hiệu quả sử dụng đất, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của Nhà nước đồng thời nâng cao năng lực quản trị quốc gia đối với nguồn tài nguyên cơ bản nhất_ đất đai và tài nguyên. Quản trị quốc gia tốt là một trong những phương thức thực hiện mục tiêu của phát triển bền vững. “Chương trình nghị sự về quản trị tốt là một ưu tiên mới nổi của cộng đồng quốc tế. Nó có thể được coi là thực dụng hơn trong việc đáp ứng nhu cầu công cộng, thúc đẩy hiệu quả và sự phát triển của một đất nước”.
Giới hạn được hiểu với nhiều nghĩa khác nhau. Giới hạn thể hiện phạm vi, mức độ không thể hoặc không được vượt qua. Trong khoa học pháp lý giới hạn có thể được hiểu là những khuôn khổ xử sự mà các chủ thể không thể vượt qua. Như vậy, giới hạn quyền lực nhà nước về quản lý đất đai tức là những khuôn khổ quản lý nhà nước mà các chủ thể có quyền hạn quản lý không được vượt quá. Triết lý của giới hạn quyền quản lý nhà nước về đất đai nằm ở trong nguyên tắc tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước. Quản lý nhà nước về đất đai không thể là vô hạn bởi nó nằm trong quyền lực nhà nước thống nhất, không thể vượt lên trên chính quyền lực tối thượng của Nhân dân, chủ thể đã trao cho nhà nước thay mặt mình thực thi quyền lực bao gồm cả quyền lực đối với việc quản lý, sử dụng và định tài nguyên quốc gia. Nhận thức được triết lý đằng sau về giới hạn quyền lực giúp dễ dàng tiếp cận chuẩn xác các vấn đề của quản lý nhà nước về đất đai. Việc xác định giới hạn quản lý nhà nước về đất đai phải hướng tới mục đích đảm bảo cho nhân dân tham gia quyết định các vấn đề đất đai với tư cách là chủ thể tối thượng của quyền lực nhà nước.
Đất đai là tài sản có giá trị đặc biệt lớn song làm phát sinh các quan hệ xã hội vô cùng phức tạp ở bất cứ xã hội nào. Sở hữu đất đai là vấn đề của bất cứ xã hội nào, bất cứ cuộc cách mạng nào, nó là nguyên nhân của xung đột xã hội nếu không xử lý tốt song đồng thời là nguồn lực to lớn cho sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước.  Chính vì vậy, quản lý nhà nước về đất đai ở bất cứ xã hội nào cũng phải hướng tới các giới hạn để nó không làm tổn hại lợi ích sở hữu của các chủ thể khác nhau đối với đất đai  , đặc biệt đối với những người dân nghèo, dân tộc thiểu số. Đối với những nhóm dễ bị tổn thương này thì đất đai là thứ duy nhất họ có và là nguồn mưu sinh của họ. Đại dịch Covid 19, những người dân nghèo bỏ quê vào thành phố mưu sinh đã phải quay về quê để tự cứu mình dựa vào mảnh đất còn giữ lại được ở quê nhà. Các quan hệ đất đai phát sinh ở các khía cạnh khác nhau như thừa nhận, xác định sở hữu (hay quyền sử dụng đất ở Việt Nam); chuyển nhượng dưới nhiều hình thức khác nhau; sử dụng và quản lý; bảo vệ sở hữu đất đai. Quản lý nhà nước về đất đai tồn tại ở mọi quốc gia nào và bao hàm các khía cạnh như vậy. Tuy nhiên, trong quản lý nhà nước về đất đai thì mỗi quốc gia có cách tiếp cận khác nhau trong việc điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ đất đai và từ đó có những giới hạn luật định không giống nhau đối với các chủ thể tham gia quan hệ đất. Điểm đáng lưu ý nhất trong quản lý nhà nước về đất đai ở các quốc gia khác chính là chế độ sở hữu cá nhân đối với đất đai. Chính cách tiếp cận này dẫn đến các giới hạn quản lý nhà nước về đất đai về cơ bản gắn với pháp luật về sở hữu tài sản. Nhà nước cũng như người dân đều bảo vệ quyền sở hữu tài sản của mình dựa trên những giới hạn luật định cho chủ sở hữu.
Việt Nam là quốc gia duy nhất thực hiện nguyên tắc “sở hữu toàn dân”. Chính vì vậy, quản lý nhà nước về đất đai ở Việt Nam có những đặc thù riêng và phức tạp ở nhiều khía cạnh, trong đó có vấn đề giới hạn thẩm quyền, giới hạn quyền sử dụng, định đoạt, quyền sử dụng đất là quyền tài sản cũng là quan điểm của nhiều học giả ở nước ta hiện nay .Những đặc thù và tính phức tạp trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai dẫn đến sự hình thành những chế định pháp luật phái sinh như quyền sử dụng đất, nhiều giới hạn quản lý, sử dụng, định đoạt đất đai dễ gây ra những bất cập hạn chế sự phát triển kinh tế xã hội.  
Hiện nay pháp luật thực hiện quyền sở hữu về đất đai còn nhiều bất cập ở các khía cạnh khác nhau. Đáng quan ngại nhất là việc giao đất cho doanh nghiệp nhà nước quản lý, sử dụng. Đất giao cho doanh nghiệp nhà nước sử dụng là tài sản do Nhà nước đầu tư phải được vốn hóa và nằm trong cơ cấu tài sản của doanh nghiệp nhà nước. Mặt khác khi được nhà nước giao đất các doanh nghiệp nhà nước sử dụng đất kém hiệu quả, để hoang hóa đất hay sử dụng đất không đúng mục đích, gây lãng phí đất đai. Đáng lo hơn, đất đai được giao cho các tổ chức, doanh nghiệp nhà nước được chuyển nhượng vì tư lợi, lợi ích nhóm và đang trở thành nguyên nhân lớn của tình trạng tham nhũng nghiêm trọng, phổ biến . Điều mà dư luận hết sức bất bình là các cơ quan, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, những doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp  mô lớn, doanh nghiệp có mối quan hệ tốt với chính quyền thường tiếp cận được với đất đai rất thuận lợi, được tạo điều kiện cho thuê đất, giao đất ở những trí đẹp với việc áp giá thấp, nhiều ưu đãi. Việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức cũng như việc đảm bảo lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng đòi hỏi những giới hạn cụ thể và phù hợp. Các cơ quan nhà nước có chức năng quản lý đất đai thì cần phải có những giới hạn quyền lực, tức là những giới hạn đối với sự can thiệp, độc đoán mất dân chủ. Những giới hạn này phải hướng đến vì ngăn chặn sự lạm dụng quyền lực quản lý, tham nhũng, lợi ích nhóm, lãng phí đất đai, gây tổn hại toàn vẹn lãnh thổ và an ninh quốc gia. Mặt khác, quản lý hiệu đất đai thúc đẩy được việc tôn trọng và  quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, điều mà pháp luật hiện hành chưa đáp ứng được một cách đầy đủ và hiệu quả.
          3. Giới hạn của quản lý nhà nước về đất đai liên quan xác định giá đất
Quản lý nhà nước về đất đai liên quan đến nhiều khía cạnh. Trong số đó việc quản lý giá đất có vai trò đặc biệt quan trọng. Giá đất được xác định một cách chủ quan, thiên về mục đích quản lý, thu ngân sách sẽ tạo ra nhiều hệ lụy. Giá đất chính được xác định thuần túy vì mục đích đó là nguyên nhân của tình trạng tham nhũng, thao túng thị trường đất đai. Chỉ ở Việt Nam mới có tình trạng đất đai được các cơ quan quản lý nhà nước xác định cho giai đoạn 5 năm và sử dụng hệ số K để điều chỉnh. Đây chính là rào cản lớn nhất tạo ra khoảng cách giữa giá nhà nước và giá thị trường đất đai, làm cho quyền lợi và nghĩa vụ của người dân không được đảm bảo trong quá trình thực thi chính sách pháp luật của nhà nước. “Việc xác định khung giá đất và phương pháp định giá đất chưa đảm bảo nguyên tắc phù hợp với giá phổ biến trên thị trường.  định về giá đất tại Luật Đất đai năm 2013 chưa có sự thay đổi và đột phá so với các  định tại Luật Đất đai năm 2003 .
3.1. Cơ chế quản lý giá đất hiện hành và những bất cập.
Thực tiễn hiện nay cho thấy cơ chế quản lý giá đất còn có quá nhiều bất cập. Luật đất đai năm 2013 đã trao cho chính quyền địa phương xây dựng bảng giá đất có hiệu lực 5 năm và được điều chỉnh bởi hệ số K. Quy định này có mục đích tạo căn cứ xác định giá đất để các chủ thể sử dụng thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình với nhà nước. Cách tiếp cận và các quy định cụ thể liên quan đến điều này đã bộc lộ điểm yếu nhất là giá đất đai do cơ quan nhà nước xác định giá chênh lệch quá nhiều với thị trường giao dịch đất đai theo hướng hạ thấp. Thực trạng này diễn ra khắp trên cả nước và là nguyên nhân dẫn đến việc áp dụng thu hồi, đền bù đất đai giải phóng mặt bằng áp giá không sát với thực tiễn. Hệ lụy đương nhiên là bị người dân và doanh nghiệp không đồng thuận, cản trở việc triển khai các dự án. Mặt khác trên thực tế, để thực hiện thành công các giao dịch liên quan đến đất đai thì thủ tục hành phải thuận lợi, minh bạch và công minh. Tuy nhiên, thủ tục hành chính luôn là lý do khiến cho các chủ thể “nản lòng”, nhất là yếu tố phí, lệ phí trong đó.  Để tìm kiếm cơ hội, doanh nghiệp tìm cách “bôi trơn” các chủ thể có thẩm quyền . Bên cạnh đó các chính sách đất đai thiếu ổn định  cũng chính là nguyên nhân dẫn đếnkhiếu nại, khiếu kiện nhiều về số lượng, phức tạp về tính chất, kéo dài ảnh hưởng đến an ninh trật tự địa phương. Thực tế này diễn ra ở các địa phương lớn như thành phố Hồ Chí Minh, tỉnh Khánh Hòa; thành phố Đà Nẵng. Nhiều lãnh đạo địa phương khi triển khai cơ chế đổi đất lấy hạ tầng, giao đất công đã áp dụng giá thấp chỉ bằng một nửa giá thị trường. Nhiều địa phương áp dụng giá để đền bù cho người dân đã điều chỉnh hệ số k lên đến 15 lần mà vẫn chưa phù hợp với giá trên thực tế và vì thế người dân, doanh nghiệp vẫn không đồng thuận bàn giao đất đai.
Thực trạng nêu trên là hệ quả của những bất cập, hạn chế chủ yếu dưới đây trong pháp luật đất đai.
   Một là, khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai năm 2013 quy định 4 nguyên tắc  định giá đất gồm: (i) phù hợp với mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá; (ii) phù hợp với thời hạn sử dụng đất; (iii) Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất; (iv) Cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau. Như vậy, có thể thấy ngay điểm hạn chế từ nguyên tắc xác định giá đất “Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất”. Trên thực tế có những khu đất hầu như cả chục năm không có giao dịch. Những khu đất này chủ yếu tập trung ở những vùng sâu, vùng xa, miền núi và mục đich sử dụng đất đai chủ yếu để sản xuất nông nghiệp. Chính vì thế, việc xác định giá đất căn cứ vào nguyên tắc này thì rất khó khăn do thiếu yếu tố thị trường. Mặt khác, nếu ăn cứ vào kết quả trúng đấu giá để xác định giá lại càng không đúng vì đấu giá đất là mang tính thời điểm, không có tính liên tục và không phổ biến. Giá đấu thầu thường thể hiện giá trị giao dịch chứ không thể phản ánh được chính xác giá thị trường. Vụ đấu giá đất bỏ cọc nhằm thổi giá hoặc có động cơ xấu như vụ đấu giá của Tân Hoàng Minh vừa qua cho thấy căn cứ xác định giá ở điểm (iii) Điều 112 là thiếu hợp lý.
Điểm (iv) thể hiện nguyên tắc “Cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau” cũng chứa đựng bất cập. Thực tiễn thi hành Luật đất đai trong những năm qua cho thấy nguyên tắc này không còn phù hợp. Ví dụ cụ thể lấy từ thực tiễn dưới đây là minh chứng cho đánh giá này. Các lô đất ở như nhau trên một tuyến đường nhưng nếu giáp ranh giữa quận 1 và quận 3 tại thành phố Hồ Chí Minh có giá chênh lệch nhau liên quan đến địa giới hành chính tạo. Cùng trên con đường song các lô đất ở quận 1 cao hơn nhiều so với quận 2 theo giá thị trường. Thực tiễn này được khá nhiều chuyên gia, nhà khoa học chỉ ra trong các nghiên cứu hoặc các hội thảo về pháp luật đấu thầu, pháp luật đất đai. 
Hai là, Điều 113. Luật đất đai 2013  định “Chính phủ ban hành khung giá đất định kỳ 05 năm một lần đối với từng loại đất, theo từng vùng. Trong thời gian thực hiện khung giá đất mà giá đất phổ biến trên thị trường tăng từ 20% trở lên so với giá tối đa hoặc giảm từ 20% trở lên so với giá tối thiểu trong khung giá đất thì Chính phủ điều chỉnh khung giá đất cho phù hợp”. Khung giá đất được quy định trong Điều 113 chứa đựng một số bất cập cản trở sự phát triển của thị trường bất động sản, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức. Ít nhất, cần nhận thấy những bất cập sau: (1) thời hạn 5 năm của khung giá đất hoàn toàn không phù hợp với sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Ngay trong các kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm, trong hệ thống quản lý nhà nước về kinh tế đã xác định nhiều thay đổi. Lấy sự bất biến của giá đất để xác định các giao dịch năng động, thường xuyên thay đổi của quan hệ cung cầu rất không phù hợp. Trên thực thế thời gian 5 năm có những khu đất đã tăng giá lên gần chục lần. Ngay cả việc áp dụng số K hai chữ số cũng không theo kịp biến động của giá. Trên thực tế, ở TP Hồ Chí Minh giá thành phố ban hành ở đường Nguyễn Huệ quận 1 là 170 triệu đồng/m2, nhưng thực tế giá giao dịch đã lên 1,5 tỷ đồng m2. Chính vì vậy, khi áp giá thu thuế thì nhà nước thất thu, mặt khác khi áp giá đền bù, bồi thường thì lại thấp không đúng với thực tiễn. Điều này đương nhiên dẫn đến khó khăn dai dẳng trong việc thu hồi đất đai.
Ba là, khoản 3 Điều 114 Luật đất đai năm 2013 quy định “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể. Cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh có trách nhiệm giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức việc xác định giá đất cụ thể. Trong quá trình thực hiện, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh được thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất để tư vấn xác định giá đất cụ thể. Việc xác định giá đất cụ thể phải dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá đất thị trường và thông tin về giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai; áp dụng phương pháp định giá đất phù hợp. Căn cứ kết quả tư vấn xác định giá đất, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh trình Hội đồng thẩm định giá đất xem xét trước khi trình Ủy ban nhân dân cùng cấp quyết định. Hội đồng thẩm định giá đất gồm Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh làm Chủ tịch và đại diện của cơ quan, tổ chức có liên quan, tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất”.
Phân tích toàn diện các khía cạnh khác nhau trong nội hàm của Điều 114 Luật Đất đai năm 2013 sẽ dễ dàng nhận thấy hội đồng thẩm định giá không thể là thiết chế độc lập, có khả năng đánh giá và định giá đất một cách khách quan, vì lợi ích tổng thể của địa phương. Việc Luật Đất đai năm 2013 giao cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh trách nhiệm chủ tịch hội đồng thẩm định giá là một bất cập lớn. Nền hành chính của đất là tập quyền, theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Trong các cơ quan hành chính, chế độ thủ trưởng được vận hành tối đa nên yếu tố dân chủ chỉ nấp sau yếu tố tập trung. Trong bối cảnh đó, chức năng thẩm định của Hội đồng thẩm định giá trở thành chức năng thuần túy tư vấn. Quyền quyết định nằm ở chủ tịch UBND chứ không nằm ở tính đa số vốn đặc trưng cho cơ chế hội đồng. Mặt khác, các thành viên phần lớn là đại diện của các cơ quan quản lý nhà nước nên yếu tố quản lý hành chính chi phối mang tính quyết định đối với giá đất sẽ được áp dụng. Bất cập khác có thể thấy rõ là cơ quan quản lý nhà nước trong cơ chế hội đồng này vừa là người duyệt giá song cũng là người có thể “bẻ lái” nói không với tư cách cơ quan quản lý nhà nước. Đây chính là giới hạn cần tính tới trong quản lý đất đai của Nhà nước để đảm bảo tính khách quan khi quyết định giá đất. Việc xác định giá đất cụ thể phải dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá đất thị trường và thông tin về giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai một cách bài bản và sát với thực tế thị trường đất đai. Điều này chưa được đảm bảo bởi những nền tảng pháp lý phù hợp.  Nhiệm vụ này cần giao cho một tổ chức tư vấn độc lập ở mức tối đa  có thể xây dựng và công bố công khai. UBND cũng như cá nhân, tổ chức tham chiếu khi thực hiện các giao dịch, kể cả tổ chức đấu thầu.
Bốn là, khoản 3 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013 quy định Sở Tài nguyên và Môi trường được ủy ban nhân tỉnh cho phép thuê tổ chức có chức năng tư vấn để tư vấn xác định giá đất cụ thể. Theo quy định của Điều 114 này thì việc có thuê tổ chức tư vấn trong trường hợp xác định giá đất cụ thể hay không là do Sở Tài nguyên và Môi trường quyết định đề xuất. Bên cạnh đó Sở Tài nguyên và Môi trường là đơn vị tham mưu cho ủy ban nhân dân tỉnh nên như việc xác định giá đất hầu như do chính sở này quyết định. Những thủ tục khác chỉ còn là hợp tức hóa và điều này hoàn toàn không phản ánh được bản chất của vấn đề xây dựng giá đất đai theo thị trường.
Năm là, Luật giá năm 2012 và Luật Đất đai năm 2013 có những  định chồng chéo liên quan đến hoạt động tư vấn xác định giá đất.  Cụ thể, Điều 115, 116 Luật Đất đai năm 2013  định về tư vấn xác định giá đất, quyền và nghĩa vụ của tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất. Theo các  định này, điều kiện hoạt động của tư vấn xác định giá đất, hành nghề tư vấn xác định giá đất thực hiện theo  định của Chính phủ (gồm tổ chức tư vấn định giá đất và định giá viên). Rất dễ nhận ra ở khía cạnh này, Luật Đất đai năm 2013 và Luật đấu giá năm 2012 chồng chéo chéo, mâu thuẫn nhau. Điều đáng nói là hai Luật này được soạn thảo ban hành cách nhau mấy tháng. Như vậy, nếu không có giới hạn là tuân thủ  định về giá theo Luật giá năm 2012 thì luật chuyên ngành sẽ không phát huy được hiệu lực. Những đối tượng chịu sự áp dung của Luật đất đai năm 2013, Luật giá năm 2012 không biết phải thi hành như thế nào.
3.2. Một số giới hạn cần luật định khi sửa đổi Luật đất đai 2013
Những hạn chế bất cập trên đây đã tác động lớn đến hoạt động quản lý, điều phối đất đai của Nhà nước và thị trường kinh doanh bất động sản. Vì vậy để hoàn thiện hơn các  định về giá đất đai chúng ta cần sửa đổi, bổ sung và luật hóa một số giới hạn cụ thể nhằm mục đích đảm bảo các giao dịch đất đai được điều chỉnh băng pháp luật hướng tới các quy luật thị trường.
Một là, giới hạn sự can thiệp của cơ quan hành chính lên giá áp dụng trong các giao dịch đất đai. Quản lý nhà nước về giá đất là một nội dung của Luật Đất đai năm 2013. Tuy nhiên, nội dung của Luật Đất đai năm 2013 về khía cạnh giá đất như phân tích ở trên là không phù hợp với yêu cầu của kinh tế thị trường. Cơ chế xác định giá đất bằng quy trình, thủ tục và tư duy hành chính tập trung là hạn chế cơ bản của quản lý nhà nước về đất đai theo Luật Đất đai năm 2013. Luật đất đai mới phải xác định được giới hạn quản lý nhà nước về giá trong nền kinh tế thị trường theo đúng  định của Luật giá năm 2012. Theo Luật giá năm 2012, “Giá thị trường là giá hàng hóa, dịch vụ hình thành do các nhân tố chi phối và vận động của thị trường quyết định tại một thời điểm, địa điểm nhất định”. Việc định giá trong Luật giá năm 2012 cũng được xác định rất rõ. “Định giá là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh  định giá cho hàng hóa, dịch vụ”. Rõ ràng, việc xác định giá được Nghị quyết 18/NQ-TW xác định phải phù hợp với yếu cầu của kinh tế trường. Điều này cũng có nghĩa là giá đất trong các giao dịch chuyển nhượng đất phải là giá trị trường. Giới hạn cần xác định ở đây chính là mức độ chi phối của cơ quan quản lý nhà nước đối với giá đất. Tính thị trường của giá đất sẽ tăng giảm theo tỷ lệ nghích với mức độ can thiệp của cơ quan quản lý nhà nước. Sự can thiệp càng sâu thì tính thị trường của giá càng giảm và ngược lại.
Bỏ khung giá đất, xây dựng bảng giá đất hàng năm dựa trên những thông tin về giá được cập nhập thường xuyên, chính xác và có độ tin cậy cao là một trong những giải pháp đảm bảo giới hạn quản lý giá nước về giá đất theo hướng kinh tế thị trường. Giải pháp này gắn chặt với sự tồn tại dữ liệu về đất đai hoàn chỉnh, tin cậy và dễ tiếp cận trên toàn quốc. Sau khi có dữ liệu đầy đủ, cần thông qua một tổ chức tư vấn giá đất và ban hành bảng giá đất thường xuyên, nhất là mỗi khi có các biến số xảy ra.
Hai là, quản nhà nước về giá một trong những nội dung quan trọng. Quốc gia nào cũng có quy trình quản lý giá song cách thức và mục tiêu khác nhau. Các quốc gia có nền kinh tế thị trường phát triển quản lý giá để đảm bảo cho giá phản ánh được các yêu cầu của kinh tế thị trường, loại bỏ các yếu tố phi thị trường không cần thiết có thể ảnh hưởng đến giá. Một trong những biểu cụ thể của mục đích này là ở các nước có cơ chế chống bán phá giá. Bán phá giá là là hành động định giá trái với quy luật thị trường. Ở Việt Nam, Luật giá năm 2012 quy định một số giải pháp quản lý giá đáng chú ý. Các giải pháp này rất gắn với các yêu cầu của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Cụ thể, Điều 5, khoản 2 định Nhà nước thực hiện điều tiết giá theo  định của Luật này để bình ổn giá; bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh, người tiêu dùng và lợi ích của Nhà nước. Bình ổn giá là sự can thiệp của nhà nước vào việc định giá khi có xảy ra những biến số không tiên liệu được trong các căn cứ xác định giá. Điều 5 khoản 3  định Nhà nước có chính sách về giá nhằm hỗ trợ khu vực có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, khu vực có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn. Sự can thiệp này không có thể ảnh hưởng nhất định song không đáng kể đối với tính thị trường của giá song đảm bảo thúc đẩy sự phát triển bình đẳng giữa các khu vực khác nhau, nhất là khu vực nơi các cộng đồng dân tộc thiểu số sinh sống. Những giới hạn quản lý nhà nước trong Luật giá năm 2012 rất có tính thị trường. Những giới hạn này của Luật giá năm 2012 chưa được nhìn thấy trong quản lý nhà nước về giá đất theo Luật Đất đai năm 2013. Hoàn toàn có căn cứ để xác định rằng cần xác định giới hạn quản lý nhà nước về giá đất trong Luật đất đai mới với cách tiếp cận kinh tế thị trường tương tự như Luật giá năm 2012. Giới hạn đó là: Sự can thiệp về giá chủ yếu hướng tới việc đảm bảo tính thị trường của giá đất với một số ngoại lệ nhằm đảm bảo sự ổn định giá, ngăn chặn suy thoái hay khủng hoảng và đảm bảo sự phát triển bình đẳng của các vùng đặc biệt khó khăn.
Ba là, giới hạn tiếp theo cần nghiên cứu và luật định về mức độ tham gia và vai trò của đại diện nhà nước trong thành phần tham gia vào hội đồng thẩm định giá đất. Câu hỏi đặt ra là liệu các cơ quan quản lý nhà nước có phải là chủ thể phổ biến, thực chất của nền kinh tế thị trường ở các giao dịch đất đai? Liệu thành phần áp đảo tuyệt đối của các cơ quan quản lý nhà nước (Tài chính, Tài nguyên và Môi trường, Gia thông vận tải, Kế hoạch Đầu tư, thậm chí có đề xuất là cả cơ quan công an) trong  hội đồng thẩm định giá đất có giúp đảm bảo hiện thực hóa chủ trương của Nghị quyết số 18/NQ-TW và nâng cao tính thị trường của giá đất. Câu trả lời mà thực tiễn thi hành Luật Đất đai năm 2013 trong 10 năm qua là không. Toàn bộ  trình định giá đất đều do cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện, người bị thu hồi đất đứng ngoài  trình đó mặc dù Điều 115 và Điều 116 có đề cập đến tư vấn giá đất. Giá đất được định với sự “áp đặt”. Có thể nói, tuyệt đại đa số các trường hợp (gần như tuyệt đối) giá đất đều thấp hơn rất nhiều so với giá thị trường ở mọi thời điểm.  Vậy, cần giới hạn sự tham gia, và từ tham gia này là sự can thiệp hành chính vào định giá đất đến mức nào. Quan điểm của tác giả bài viết là cơ quan quản lý Nhà nước chỉ cần tham gia với mức độ cung cấp thông tin, bảo vệ các lợi ích nhà nước có thể bị ảnh hưởng bởi yếu tố định giá. Cơ quan nhà nước không nên đứng ở vị trị quyết định trong hội đồng định giá đất.
      Bốn là, phân định rõ ràng giữa cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai với cơ quan quản lý Nhà nước về tài chính đất đai nhằm thống nhất quản lý về giá đất, chính sách thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuê mặt nước, tư vấn định giá đất và các loại thuế, phí liên quan đến đất đai. Cần có giới hạn giữa các cơ quan quản lý chuyên ngành trong việc quản lý giá đất và tham gia hội đồng định giá đất vì lợi ích quản lý chuyên ngành. Giới hạn giữa Sở Tài Nguyên và Môi trường, Sở Tài chính, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ở địa phương và các cơ quan chủ quản của chúng ở Trung ương cần được xác định rất rõ trong Luật đất đai mới. Quan điểm của tác giả là nên để đại diện Sở Tài chính tham gia với tư cách thành viên trong các hội đồng định giá ở địa phương.
4. Kết luận
Luật đất đai năm 2013 ra đời là thể hiện một bước tiến trong quá trình xây dựng pháp luật, chúng ta đã thu được nhiều kết quả nhất định giúp cho việc quản lý đất đai ngày càng tốt hơn. Các vấn đề về pháp lý đất đai được luật hóa khá đầy đủ và bài bản, nhiều thủ tục hành chính đã được rút gọn, người dân và doanh nghiệp tiếp cận đất đai thuận tiện hơn. Đặc biệt phải kể đến bước đầu đã hình thành được một thị trường giao dịch bất động sản khá sôi động, các nhà đầu tư trong và ngoài nước tiếp cận với vấn đề thuê đất, đấu thầu quyền sử dụng đất, đấu giá đất đai được nêu rõ trong luật đất đai. Tuy nhiên xã hội luôn luôn phát triển, nhiều yếu tố khách quan và chủ quan mang lại nên luật đất đai vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế, rào cản cho việc phát triển kinh tế nói chung, quyền lợi, nghĩa vụ của các chủ thể sử dụng đất  bị ảnh hưởng. Trong đó có vấn đề về giá đất đai luôn gây tranh cãi và phức tạp làm cho việc triển khai các dự án gặp nhiều khó khăn, thời gian kéo dài. Mặt khác nhà nước cũng thất thu ngân sách vô cùng lớn vì giá đất đai do nhà nước  định thấp hơn nhiều lần so với thực tế, còn người dân và doanh nghiệp thì bị thiệt thòi khi bị thu hồi đất đai, đền bù giải phóng mặt bằng. Từ những nhận diện bất cập về giá đất trên đây, thiết nghĩ trong lần sửa đổi Luật đất đai 2013 này cần phải có những  định mang tính đột phá để loại bỏ những bất cập trong các quy định về giá đất. Đặc biệt cần xác lập những giới hạn quản lý nhà nước về giá đất để phù hợp hơn thực tiễn kinh tế thị trường. Muốn vậy các chủ thể giao dịch quyền sử dụng đất không thể đứng ngoài cuộc trong vấn đề xây dựng và thẩm định giá đất đai.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. PGS.TS Trần Thị Minh Châu, Vấn đề Nhà nước định giá đất ở Việt Nam, Kỷ yếu hội thảo quốc tế do Trường Đại học Luật và Hội – FES tổ chức, Hà Nội 2022
2. Thủ tướng Phạm Minh Chính, Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa đất nước trở thành nước phát triển có thu nhập cao, phát biểu tại Hội nghị toàn quốc nghiên cứu, học tập, quán triệt Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5, khóa XIII ngày 21/7/2022.
3. Trường Giang, Lê Tí, Vụ phí bôi trơn khi làm sổ đỏ ở Hà Nội: Thêm phản ánh của người dân, Báo Tài nguyên và Môi trường (11/11/2014 00:00 AM), https://baotainguyenmoitruong.vn/vu-phi-boi-tron-khi-lam-so-do-o-ha-noi-them-phan-anh-cua-nguoi-dan-233908.html
4. Gia Huy, Người mua nhà gồng mình gánh các loại phí, cafeland (21-03-2019 18:15), https://cafeland.vn/tin-tuc/nguoi-mua-nha-gong-minh-ganh-cac-loai-phi-78897.html
5.  Lê Hồng Hạnh, Bản chất pháp lý của quyền sử dụng đất trong pháp luật Việt Nam, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 8, 23 (2017)
6. Phúc Huy, Phát triển các thể chế chính sách thúc đẩy thị trường đất nông nghiệp, Báo Nhân dân (25-02-2020 20:09), https://nhandan.com.vn/tin-tuc-kinh-te/phat-trien-cac-the-che-chinh-sach-thuc-day-thi-truong-dat-nong-nghiep-450434.
7. Ngô Trí Long – Ngô Trí Trung: Những tồn tại bất cập về giá đất, định giá đất hiện nay, Bất động sản Việt Nam, 27/01/2022, https://reatimes.vn/nhung-ton-tai-bat-cap-ve-gia-dat-dinh-gia-dat-hien-nay-20201224000009748.html.
8. TS. Đinh Văn Minh, Vi phạm pháp luật về đất đai qua công tác thanh tra và một số giải pháp hoàn thiện, noichinh.vn, 18/10/2022,  https://noichinh.vn/nghien-cuu-trao-doi/202108/vi-pham-phap-luat-ve-dat-dai-qua-cong-tac-thanh-tra-va-mot-so-giai-phap-hoan-thien-309902/
9. Bùi Thị Cẩm Ngọc: Bất cập trong định giá đất và những đề xuất giải pháp, Tài nguyên và Môi trường (09/11/2021), https://tainguyenvamoitruong. vn/bat-cap-trong-van-de-dinh-gia-dat-va-de-xuat-nhung-giai-phap-cid1608.html.
10.  Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng, Làm rõ vì sao đất chưa trở thành nội lực quan trọng, Vnexpress (4/5/2022 09:18) https://vnexpress.net/tong-bi-thu-lam-ro-vi-sao-dat-chua-tro-thanh-noi-luc-quan-trong-4458985.html ,
11.  Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng, Phát biểu tại Hội nghị Trung ương 5, khóa 13, https://dangcongsan.vn/lanh-dao-dang-nha-nuoc/tong-bi-thu-sua-doi-luat-dat-dai-de-phat-huy-nguon-luc-cho-dat-nuoc-phat-trien-609905.html
12.  Trần Đức Thắng, Trần Diệu An, Hoàn thiện cơ chế, chính sách thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền thuê mặt nước theo tinh thần sửa đổi Luật Đất đai năm 2013, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, 2018-13, Cục Quản lý công sản, tr. 20 (2018)
13.  Trần Quốc Toản, Quản lý nhà nước về đất đai cần được hoàn thiện và nâng lên tầm cao mới, Báo điện tử chính phủ, (05/06/2022  08:08), https://baochinhphu. vn/bai-3-quan-ly-nha-nuoc-ve-dat-dai-can-duoc-hoan-thien-va-nang-len-tam-cao-moi-102220601150106543.htm;
14.  U. Mohammad Jassim Uddin, Laila Ashrafun Joya, Development Through Good Governance: Lesson for Developing Countries, Asian Affairs, Vol. 29, No. 3 :1-28, 26 (2007)
 

Phan Văn Lâm

Tạp chí Pháp luật và Phát triển số 9+10/2022