Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là vấn đề đặc biệt quan trọng. Bài viết tập trung phân tích một số bất cập và đề xuất giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam.

Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là vấn đề đặc biệt quan trọng. Trong thời gian qua, tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương ngày càng được hoàn thiện, đáp ứng các yêu cầu quản lý và phát triển kinh tế – xã hội của địa phương và đất nước. Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay còn bộc lộ những hạn chế, bất cập do nhiều nguyên nhân khác nhau. Bài viết tập trung phân tích một số bất cập và đề xuất giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam.

1. Thực trạng về tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay

Để tổ chức quyền lực nhà nước tại địa phương, mọi quốc gia đều phân chia lãnh thổ ra các đơn vị hành chính và tổ chức cơ quan quản lý ở đó để bảo đảm mối liên hệ giữa trung ương và địa phương nhằm thực hiện chính sách và quản lý của Nhà nước tại địa phương. Chính quyền địa phương (CQĐP) có thể được hình thành trên cơ sở: đơn vị lãnh  thổ – dân cư tự nhiên (thiết chế quyền lực của cộng đồng lãnh thổ ở địa phương) như làng, bản thôn xóm (với nông thôn) và thị trấn, thị xã, thành phố (đối với thành thị); hoặc đơn vị hành chính lãnh thổ, hình thành do nhu cầu quản lý của nhà nước chứ không phải nhu cầu sinh sống tự nhiên của người dân. Để phục vụ mục đích triển khai công việc hành chính nhà nước ở địa phương, nhà nước thường chia lãnh thổ quốc gia thành các loại đơn vị lãnh thổ khác nhau trên đó có bộ phận dân cư nhất định và thiết lập ở đó các thiết chế nhà nước cần thiết để tổ chức thực hiện công việc hành chính trên địa bàn.

Như vậy, CQĐP là một tổ chức hành chính có tư cách pháp nhân được hiến pháp và pháp luật công nhận sự tồn tại vì mục đích quản lý một khu vực nằm trong một quốc gia. Các cán bộ CQĐP là dân địa phương. CQĐP có trách nhiệm cung ứng hàng hóa công cộng (nhiệm vụ chi) cho nhân dân trong địa phương mình và có quyền thu thuế địa phương (nguồn thu) … Các nước như: Trung Quốc, Việt Nam, In-đô-nê-xi-a…, coi tất cả các cấp chính quyền bên dưới đều là CQĐP, trong khi một số nước như: Nhật Bản, Pháp, Đan Mạch…, lại chia chính quyền cấp dưới thành chính quyền cấp trung gian (vùng, tỉnh hay quận) và CQĐP (cấp thành phố tự quản và cấp xã, phường).

Tại Việt Nam, theo khoản 1 Điều 4, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, cấp CQĐP gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. CQĐP bao gồm CQĐP cấp tỉnh, CQĐP cấp huyện và CQĐP cấp xã. CQĐP thực hiện quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.  

Qua hơn 7 năm thực hiện những quy định mới của Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 (Luật Tổ chức CQDP), tổ chức và hoạt động của CQDP đã bước đầu có những chuyến biến tích cực, nâng cao được vị thế, trách nhiệm của CQDP. Những kết quả đạt được:

Thứ nhất, về tổ chức đơn vị hành chính

Thực hiện Nghị quyết của Hội nghị Trung ương 6 khóa XII, Nghị quyết số 37- NQ/TW ngày 24/12/2018 của Bộ Chính trị và căn cứ quy định của pháp luật về sắp xếp, thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính, trong giai đoạn 2019-2021, cả nước đã giảm được 08 đơn vị hành chính cấp huyện và 561 đơn vị hành chính cấp xã, nhiều đô thị được hình thành, đầu tư phát triển mở rộng cả về quy mô và chất lượng. Tính đến tháng 12/2021, nước ta có 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh (gồm 05 thành phố trực thuộc Trung ương và 58 tỉnh), 705 đơn vị hành chính cấp huyện (gồm 01 thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, 80 thành phố thuộc tỉnh, 50 thị xã, 46 quận và 528 huyện) và 10.599 đơn vị hành chính cấp xã (gồm 1.723 phường, 612 thị trấn và 8.264 xã).

Thứ hai, về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Trong nhiệm kỳ 2016-2021, CQĐP ở các ĐVHC (được tổ chức có HĐND và UBND) là cấp CQĐP, làm việc và hoạt động theo chế độ tập thể. Từ đầu nhiệm kỳ 2021- 2026, thực hiện Luật Tổ chức CQĐP và 03 Nghị quyết của Quốc hội về tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội, thành phố Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí Minh thì phường thuộc thành phố Hà Nội và quận, phường thuộc Thành phố Hồ Chí Minh và thành phố Đà Nẵng không tổ chức HĐND; chính quyền địa phương ở nơi không tổ chức HĐND là UBND, làm việc và hoạt động theo chế độ công vụ của công chức. Theo đó, bước đầu đã có những đổi mới về tổ chức và hoạt động của CQĐP theo hướng phân biệt đô thị và nông thôn.

Thứ ba, về phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương

Luật Tổ chức CQĐP đã quy định 06 nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước Trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP. Trong đó, xác định rõ việc phân quyền cho mỗi cấp CQĐP phải được quy định bằng luật, đồng thời các luật chuyên ngành phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà CQĐP không được phân cấp, ủy quyền cho cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác; việc phân cấp phải bằng văn bản quy phạm pháp luật và việc ủy quyền phải thể hiện bằng văn bản. Từ những nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp, phân quyền, CQĐP các cấp có căn cứ pháp lý để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, điều hành các hoạt động kinh tế - xã hội ở địa phương.

Thứ tư, về cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2021-2026 được bầu theo đúng quy định, giảm về số lượng, đặc biệt giảm đại biểu công tác trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương để tăng đại biểu hoạt động chuyên trách; chất lượng và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của đại biểu HĐND được nâng cao so với nhiệm kỳ trước12.

Cơ cấu tổ chức của UBND gồm: Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên (ở cả 3 cấp đều có Ủy viên phụ trách quân sự và Ủy viên phụ trách công an; ở cấp tỉnh, cấp huyện bao gồm những người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp), bảo đảm nguyên tắc làm việc tập thể của UBND, tạo điều kiện thực hiện việc giám sát của HĐND và lấy phiếu tín nhiệm đối với các thành viên UBND, (tại những nơi không tổ chức HĐND theo Nghị quyết của Quốc hội thì UBND đã được kiện toàn cơ cấu tổ chức theo quy định và hoạt động từ ngày 01/7/2021).

Thứ năm, về thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Việc ban hành các nghị quyết của HĐND bảo đảm quy trình, thủ tục luật định, đã chú trọng hơn việc lấy ý kiến nhân dân địa phương và các chuyên gia. Chất lượng kỳ họp và nghị quyết được tăng lên cả về chất lượng và số lượng, đã mang lại hiệu quả tích cực trong việc giải quyết những vấn đề quan trọng của địa phương13. Hoạt động tiếp xúc cử tri và tiếp nhận đơn tố cáo, kiến nghị của công dân trước các kỳ họp HĐND được thực hiện ngày càng tốt hơn. UBND các cấp đã thực hiện ngày càng tốt hơn chức năng là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (nơi không tổ chức Nhiệm kỳ 2021-2026: tỷ lệ đại biểu HĐND có trình độ từ đại học trở lên ở cấp tỉnh là 98,07%, cấp huyện là 95,31% và cấp xã 54,12%. Nhiệm kỳ 2016-2021: mỗi HĐND cấp tỉnh đã ban hành từ 167 đến 540 nghị quyết thuộc thẩm quyền tại địa phương, trong đó nghị quyết quy phạm pháp luật được ban hành từ 27 đến 249 nghị quyết. HĐND cấp huyện trong cả nước đã ban hành 80.890 nghị quyết, trong đó có 6.730 nghị quyết quy phạm pháp luật...

Nhiệm kỳ 2016-2021: HĐND cấp tỉnh, cấp huyện thực hiện tiếp xúc cử tri đạt trên 95%, cấp xã là 93%. HĐND thì UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương), khắc phục các khó khăn, thách thức, tận dụng tốt các thời cơ để tập trung công tác chỉ đạo, điều hành; có sự phân định trách nhiệm của cá nhân và tập thể UBND, trong đó đề cao vai trò, trách nhiệm của Chủ tịch UBND.

Tuy nhiên, việc tổ chức và hoạt động của CQĐP vẫn còn tồn tại một số bất cập ở những nội dung chủ yếu sau:

Thứ nhất, vấn đề phân cấp, phân quyền giữa UBND và các cơ quan hành chính nhà nước khác.

Báo cáo Việt Nam 2023 nhận định: Sự thiếu vắng cơ chế phân bổ thẩm quyền một cách rõ ràng, làm cho mỗi cơ quan khó có thể kháng cự lại những quyết định mà họ cho rằng không phù hợp với lợi ích của mình. Điều này làm cho quá trình ra quyết định rơi vào bế tắc hoặc quyết định được ban hành không phải là quyết định tối ưu nhất dưới góc nhìn lợi ích chung của toàn xã hội[1]. Bên cạnh đó, sự phân định thẩm quyền không rành mạch giữa các cơ quan nhà nước dẫn đến trách nhiệm giải trình không cao. Sự thiếu hụt các quy định về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và CQĐP, giữa các cấp CQĐP với nhau sẽ làm mờ nhạt trách nhiệm giải trình của CQĐP và cá nhân người có thẩm quyền.

Báo cáo tổng hợp kết quả Dự án Điều tra đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương do Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ hoàn thành năm 2017 cho thấy, việc phân cấp mạnh mẽ của Trung ương và địa phương và giữa các cấp CQĐP đang là xu hướng nổi trội ở Việt Nam những năm gần đây. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy có nhiều vấn đề đặt ra qua điều tra và theo ý kiến của các địa phương[2].

Báo cáo số 1219/BCBNV Tổng kết 3 năm thi hành Luật Tổ chức CQĐP ngày 23/3/2019 do Bộ Nội vụ chủ trì nhận định rằng: “Một số nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã chưa được quy định rõ…” và “…Việc phân công, phân cấp, phân quyền giữa các ngành, các cấp… chưa hợp lý, mạnh mẽ, đồng bộ”. Bên cạnh đó, sự thiếu vắng phân quyền rành mạch trong luật có thể dẫn đến những khả năng nhiễu loạn trong thực tiễn khi áp dụng. Thí dụ, có những quy định theo hướng thắt chặt hơn quyền hạn của địa phương như Nghị định số 08/2016/NĐ-CP quy định các cấp CQĐP phải báo cáo cấp có thẩm quyền trước khi bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp huyện, xã, trong khi các văn bản khác của các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương lại không quy định nội dung này. Và, có những giải thích theo hướng không thuận lợi cho quyền hạn của địa phương. Câu chuyện về thu phí và thu giá từ các dự án BOT trong thời gian qua là ví dụ điển hình. Trong đó, Luật Phí và lệ phí chưa làm rõ sự khác biệt tại Phụ lục số 2 – Danh mục các sản phẩm dịch vụ chuyển phí sang giá dịch vụ do Nhà nước định giá. Sự chưa rõ ràng về giải thích của cơ quan hành chính có thể không tương thích với khả năng phân cấp, phân quyền và sự tham gia của địa phương. Việc một số trạm thu phí đã từng đổi tên thành trạm thu giá rồi ngược lại từ tháng 3/2018 đến nay có liên quan ít nhiều vấn đề xử lý mối quan hệ giữa trung ương và địa phương[3].

Phân quyền, phân cấp vẫn chủ yếu “từ trên xuống” theo cấp chính quyền; chưa phù hợp với vị trí, vai trò của từng cấp chính quyền và đặc thù của từng loại chính quyền nông thôn, đô thị, hải đảo; chưa gắn với cải cách thủ tục hành chính, vẫn còn cơ chế kiểm soát của cấp trên qua các hình thức như báo cáo, xin ý kiến đối với các vấn đề đã phân quyền, phân cấp; cơ chế kiểm soát quyền lực chưa được hoàn thiện đồng bộ với yêu cầu đẩy mạnh phân quyền, phân cấp.

Thứ hai, về mối quan hệ giám sát giữa HĐND với UBND.

Từ khi có Hiến pháp năm 1992 và đặc biệt là sau khi có Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, sau đó là Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019, thiết chế HĐND dần được củng cố và phát huy vai trò của cơ quan quyền lực, đặc biệt trong việc giám sát hoạt động của UBND và hệ thống quản lý nhà nước ở địa phương.

Tuy nhiên, HĐND vẫn là một thiết chế không thực sự “chuyên nghiệp”. Nhiều địa phương nhân sự các ban của HĐND cấp huyện hầu hết đều mới tham gia lần đầu nên còn lúng túng trong hoạt động; một số nơi thành viên ban của HĐND cũng đồng thời là thành viên của UBND huyện. Điều này mặc dù không trái quy định nhưng phần nào ảnh hưởng đến việc thực hiện nhiệm vụ của thành viên ban. Đa phần các ban của HĐND ở một số huyện, thị xã, thành phố đã phát huy được chức năng, nhiệm vụ trong hoạt động thẩm tra các báo cáo, đề án, dự thảo nghị quyết trình kỳ họp, nhưng một vài địa phương thực hiện nhiệm vụ này chất lượng chưa cao. Việc tổ chức giám sát, khảo sát phục vụ thẩm tra các nội dung trình kỳ họp chưa nhiều. Hoạt động giám sát thường xuyên, giám sát chuyên đề cũng còn hạn chế. Bên cạnh đó, các tổ đại biểu HĐND cấp huyện chủ yếu chỉ phát huy trong việc tổ chức cho đại biểu tiếp xúc cử tri sau kỳ họp, chưa tổ chức được các cuộc họp thường kỳ theo quy chế; hoạt động giám sát của tổ còn lúng túng, hầu như chưa triển khai. Các điều kiện bảo đảm cho hoạt động HĐND cấp huyện như cơ sở vật chất, kinh phí, bộ máy tham mưu, giúp việc còn mỏng[4].

Hoạt động giám sát bằng hình thức xét báo cáo của UBND và các cơ quan chuyên môn trước HĐND còn lúng túng. Hình thức xét báo cáo chủ yếu là nghe các báo cáo, chưa có điều kiện đi sâu thâm nhập thực tế và mổ xẻ vấn đề để tìm nguyên nhân, trách nhiệm của tổ chức, cá nhân đối với những yếu kém tồn tại. Điều này dẫn đến những kiến nghị giám sát chung chung, thiếu cụ thể và thiếu khả thi; hiệu lực sau giám sát chưa cao, kiến nghị chưa đủ mạnh. Thêm vào đó, hoạt động giám sát bằng hình thức xem xét các báo cáo tại kỳ họp thường bị động, còn tình trạng phụ thuộc vào nội dung báo cáo của các đối tượng giám sát chuẩn bị sẵn. Điều này ảnh hưởng đến chất lượng giám sát, nhất là còn tình trạng sau khi xem xét báo cáo không xác định được trách nhiệm của cá nhân, tập thể đối với sai phạm hay việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của các cơ quan hữu quan chưa tốt[5].

Cho dù số đại biểu chuyên trách đã và đang gia tăng, HĐND chưa có điều kiện hoạt động một cách đầy đủ và thường xuyên như UBND. Chưa nói đến việc đại đa số đại biểu không chuyên trách cũng đang kiêm nhiệm các vị trí then chốt trong bộ máy quản lý nhà nước. Đơn cử, như tiêu chuẩn đại biểu HĐND cấp huyện nhiệm kỳ 2021- 2026 được quy định cụ thể tại Hướng dẫn số 36-HD/BTCTW năm 2021 về công tác nhân sự đại biểu Quốc hội khóa XV và đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2021-2026. Theo đó, cán bộ ứng cử phó chủ tịch HĐND chuyên trách phải là huyện ủy viên, giữ chức vụ từ trưởng phòng hoặc tương đương ở cấp huyện trở lên và đã được quy hoạch phó chủ tịch HĐND, phó chủ tịch UBND cấp huyện trở lên; cán bộ ứng cử trưởng ban chuyên trách của HĐND phải giữ chức vụ từ phó trưởng phòng hoặc tương đương ở cấp huyện trở lên; ứng cử phó trưởng ban của HĐND phải có thời gian giữ ngạch chuyên viên từ 05 năm trở lên và đã được quy hoạch vào chức vụ từ phó trưởng phòng hoặc tương đương ở cấp huyện trở lên. Đối với các đồng chí dự kiến bố trí làm Trưởng các ban của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện kiêm nhiệm, cần có năng lực, trình độ, sức khỏe và thời gian để đáp ứng yêu cầu công việc.

Thứ ba, vấn đề xác định người chịu trách nhiệm đối trong tổ chức và hoạt của UBND.

Đối với người đứng đầu, việc thực hiện trách nhiệm người đứng đầu sẽ dễ dàng hơn, bởi Luật Tổ chức CQĐP tại Điều 29 đã có quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND. Nhưng đối với các quyết định của UBND thì việc xác định người chịu trách nhiệm lại hoàn toàn khác.

Trong khung cảnh pháp luật hiện hành, HĐND và UBND tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Nguyên tắc này đòi hỏi nêu cao vai trò của tập thể trong việc đưa ra những quyết định quan trọng. Vấn đề là UBND cũng quyết định dựa vào ý chí của đa số[6]. Quyết định sai của cơ quan quản lý có thể gây tác hại, có lúc rất nghiêm trọng; nhưng trách nhiệm lại khó được quy kết cho một vị trí quản lý cụ thể. Trong khi đó, việc áp dụng chế tài đồng loạt đối với cả một tập thể lãnh đạo lại không thể thực hiện được do thiếu quy trình pháp lý.

Thứ tư, vấn đề về cơ cấu, tổ chức của UBND các cấp.

Sự thống nhất trong cách thức hình thành nên cơ cấu tổ chức của UBND là một trong đòi hỏi của thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ. Bởi đây là cơ sở, tiền đề cho việc thống nhất trong chỉ đạo điều hành hoạt động của UBND, cũng như phục vụ hoạt động giám sát của HĐND. Số lượng thành viên và cơ cấu tổ chức của UBND các cấp được quy định cụ thể trong Luật Tổ chức CQĐP bao gồm: Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Ủy viên. Các thành viên UBND là thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của UBND, do HĐND bầu và tại Điều 3 Nghị định số 08/2016/NĐ-CP ngày 25/01/2016 của Chính phủ quy định về số lượng Phó Chủ tịch UBND và quy trình, thủ tục bầu, từ chức, miễn nhiệm, bãi nhiệm, điều động, cách chức thành viên UBND. Tuy nhiên, Luật Tổ chức CQĐP lại chưa quy định cụ thể về trình tự, thủ tục bầu Ủy viên UBND, cụ thể là bầu Ủy viên UBND trước hay bổ nhiệm giữ chức vụ người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND trước; và nếu bầu không được chức danh Ủy viên UBND thì người đó có được bổ nhiệm vào chức danh người đứng đầu cơ quan chuyên môn hay không. Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã có Hướng dẫn số 1138/HD-UBTVQH13 ngày 03/6/2016 hướng dẫn một số nội dung về việc tổ chức kỳ họp thứ nhất của HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016 - 2021, tại điểm 5 có nêu “Căn cứ vào kết quả bầu của HĐND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện ra quyết định bổ nhiệm Ủy viên UBND vào chức danh người đứng đầu cơ quan chuyên môn tương ứng thuộc UBND cùng cấp (trừ Ủy viên phụ trách công an và Ủy viên phụ trách quân sự)”. Tuy nhiên, do đây là Hướng dẫn chỉ áp dụng cho việc tổ chức kỳ họp thứ nhất, nên các địa phương không có cơ sở pháp lý để áp dụng lâu dài.

Thứ năm, sự tham gia của người dân vào các công việc quản lý nhà nước tại một số địa phương vẫn còn hình thức.

Hình thức tham gia gián tiếp của Nhân dân vào việc quản lý nhà nước phụ thuộc rất nhiều vào người đại diện. Nhưng nếu cách tiếp xúc cử tri chủ yếu thực hiện theo hình tiếp xúc với các “đại biểu của cử tri” thì có thể người có ý kiến thật không được gặp, người đi đại diện thì có nhiều lý do để không thể truyền đạt hết ý chí nguyện vọng của cử tri[7]. Đa số các đại biểu HĐND cấp huyện làm việc kiêm nhiệm nên không có đủ thời gian để giữ quan hệ với cử tri cũng như giải quyết các kiến nghị của cử tri…

Bên cạnh đó, người dân khi thực hiện bỏ phiếu chưa thực sự quan tâm tìm hiểu về thông tin của các đại biểu; một số yêu cầu, kiến nghị của cử tri gửi đến các cơ quan có thẩm quyền chưa được giải quyết dứt điểm; tình trạng để vụ việc tồn đọng vẫn còn kéo dài; việc đôn đốc, theo dõi kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của cử tri ở một số địa phương còn chưa kịp thời.

Thứ sáu, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP chưa bảo đảm.

Cơ chế phân cấp, phân quyền giữa các cấp CQĐP đã được xác lập nhưng không kèm theo điều kiện thực hiện phân cấp, phân quyền. Các cấp CQĐP không được tăng cường tổ chức bộ máy, nhân lực, tài chính và các điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước ở địa phương. Vì vậy, các cấp CQĐP khó có thể thực hiện được “quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm”. Điển hình như điều kiện về tài chính. Hiện nay, theo Luật Ngân sách nhà nước, các cấp CQĐP được phân cấp quản lý các nguồn thu và nhiệm vụ chi tương ứng để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội của địa phương. Tuy nhiên, phân cấp quản lý ngân sách chưa thực sự phù hợp, mô hình ngân sách có tính lồng ghép, phần lớn nguồn thu ngân sách tập trung ở cấp tỉnh, nguồn thu ngân sách cấp huyện, xã nhỏ bé, thiếu tính ổn định đã dẫn đến trong nhiều trường hợp, nhiều vấn đề bất cập có thể giải quyết ngay tại cấp xã hoặc cấp huyện, nhưng do các cấp chính quyền này thiếu nguồn lực dẫn đến sự chậm trễ, kéo dài.

Thứ bảy, tính hiệu lực, hiệu quả trong tổ chức và hoạt động của CQĐP còn hạn chế.

Thực tế cho thấy, các huyện, xã của địa phương có trình độ phát triển và đặc điểm kinh tế khác nhau. Có huyện, xã mang đặc điểm của đô thị phát triển, là lãnh thổ thống nhất, liên hoàn, không thể chia cắt thành bộ phận riêng lẻ; tốc độ tăng trưởng kinh tế cao, tạo nguồn thu chủ yếu cho Ngân sách địa phương; cơ sở hạ tầng có tính chất liên hoàn, phức tạp, tạo thành mạng lưới thống nhất, có tính xuyên suốt, đồng bộ. Trong khi đó, có huyện, xã lại có kinh tế tập trung chủ yếu là nông nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp; cơ cấu kinh tế có tính chất đơn ngành; cơ sở hạ tầng khá đơn giản, chưa có sự liên hoàn và đồng bộ. Một cơ chế, chính sách phân cấp, phân quyền quản lý áp dụng chung cho tất cả các địa phương có thể hiểu được từ góc độ của chính quyền cấp trên song điều này hạn chế hiệu quả của chính sách phân cấp, phân quyền. Chẳng hạn như phân cấp ngân sách, các địa phương có nguồn thu lớn hơn nhưng nhiệm vụ chi giống các địa phương còn lại nên các địa phương chưa thực sự chủ động, năng động, tích cực khai thác nguồn thu để đáp ứng nhiệm vụ chi phát triển kinh tế – xã hội của địa phương.

Đồng thời, CQĐP cấp tỉnh, huyện, xã đều thực hiện nhiệm vụ quản lý gần giống nhau, chỉ khác về cấp độ và khu vực địa lý trong khi nguồn lực, năng lực khác nhau. Điều này làm cho chức năng, nhiệm vụ của các cấp CQĐP có sự chồng chéo, trùng lắp, ảnh hưởng đến tính hiệu lực trong hoạt động của CQĐP. Cụ thể, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện hầu như được tổ chức đồng nhất, cấp tỉnh được tổ chức như nào thì cấp huyện cũng được tổ chức tương tự, không phân biệt tỉnh có quy mô dân số, diện tích lớn hay nhỏ. Cách tổ chức như vậy có ưu điểm là bảo đảm tính thống nhất, nhưng trong một số trường hợp lại không phù hợp với đặc thù, tình hình thực tế ở mỗi địa phương, làm hạn chế tính chủ động, sáng tạo trong việc quyết định tổ chức bộ máy hành chính để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước sát với tình hình của địa phương.

2. Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Thứ nhất, hoàn thiện các quy định về phân cấp, phân quyền cho CQĐP theo hướng:

Một là, tiếp tục cụ thể hóa khoản 1, khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận về thẩm quyền riêng của địa phương. Đây là thẩm quyền riêng biệt, độc lập so với thẩm quyền của các cơ quan nhà nước cấp trên và thừa nhận khả năng phân cấp, phân quyền cho mỗi địa phương[8];

Hai là, nghiên cứu sửa đổi và cụ thể hóa điểm đ khoản 2 Điều 11 Luật Tổ chức CQĐP về thẩm quyền giải quyết vấn đề phân định thẩm quyền thuộc phạm vi từ hai đơn vị hành chính trở lên, theo đó: “Những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp xã trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của CQĐP cấp huyện; những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp huyện trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của CQĐP cấp tỉnh; những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp tỉnh trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan nhà nước ở trung ương”;

Ba là, chính phủ cần sớm ban hành quy định phân cấp về ngành, lĩnh vực, trong đó cần làm rõ: Quan điểm, nguyên tắc phân cấp; các ngành, lĩnh vực cần tập trung phân cấp phù hợp với đặc điểm đô thị, nông thôn và yêu cầu quản lý đối với ngành, lĩnh vực; xác định chủ thể, nội dung, phạm vi, đối tượng, quyền hạn và trách nhiệm của đối tượng được phân cấp; tăng cường công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước được phân cấp. Đề cao nguyên tắc kết hợp quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực và quản lý theo lãnh thổ. Phát huy tính năng động, sáng tạo của CQĐP, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước là điều kiện tiên quyết để kiến tạo tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, đảm bảo sự quản lý thống nhất của trung ương về thể chế, chính sách, chiến lược… Thực hiện được các nội dung trên sẽ khắc phục những hạn chế như: Phân cấp không phân biệt về điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội giữa các địa phương, không đồng bộ, cơ chế phối hợp hạn chế, cơ chế kiểm tra, giám sát chưa cụ thể, tình trạng cục bộ và cạnh tranh giữa các địa phương… Trong phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và UBND tỉnh, thành phố, giữa Ủy ban nhân cấp tỉnh và UBND cấp huyện[9].

Bốn là, cụ thể hóa khoản 1 Điều 14 Luật Tổ chức CQĐP và điểm 7, Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung luật Tổ chức Chính phủ và CQĐP năm 2019, theo hướng làm rõ “trường hợp cần thiết” cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền cho UBND cấp dưới trực tiếp, UBND có thể ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp hoặc đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc, Chủ tịch UBND có thể ủy quyền cho Phó Chủ tịch UBND cùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp, Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Cụ thể hóa quy định này sẽ hạn chế việc thực hiện ủy quyền tùy tiện tại cơ quan hành chính nhà nước các cấp và cá nhân người có thẩm quyền, khó xác định trách nhiệm giải trình liên quan đến các nhiệm vụ, quyền hạn ủy quyền[10].

Thứ hai, xây dựng HĐND là cơ quan đại diện chuyên trách.

Lời giải của bài toán tăng cường năng lực giám sát của HĐND đối với UBND có nhiều yếu tố. Nhưng, một trong những yếu tố cơ bản là xây dựng thiết chế đại biểu dân cử chuyên nghiệp. Tất cả các đại biểu HĐND phải làm việc toàn thời gian cho việc thực hiện chức năng đại diện dân cử và không được phép làm gì khác trong nhiệm kỳ đại diện của mình để tránh áp lực công việc do các nghề, các chức năng khác tạo ra, cũng như để tránh đương đầu với vấn đề xung đột lợi ích tế nhị.

Theo tác giả, cần lựa chọn giữa hai giải pháp: Hoặc Chủ tịch UBND do cử tri trực tiếp bầu, giống như bầu đại biểu HĐND, hoặc Chủ tịch UBND được cấp hành chính cao hơn bổ nhiệm. Trong cả hai trường hợp, Chủ tịch UBND có trách nhiệm giải trình trước HĐND. Cơ quan đại diện dân cử, về phần mình, phải được trao quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với Chủ tịch UBND. Trong trường hợp số phiếu bất tín nhiệm đạt một tỷ lệ áp đảo, thì cấp có thẩm quyền phải bổ nhiệm một người khác vào cương vị đứng đầu UBND hoặc phải tổ chức bầu Chủ tịch UBND mới.

Thứ ba, cá nhân hoá trách nhiệm quản lý.

Trong tổ chức vận hành bộ máy, nên giới hạn việc áp dụng nguyên tắc dựa vào ý chí tập thể trong phạm vi quan hệ nội bộ UBND. Đối với nhân dân địa phương, chính Chủ tịch UBND là người phải chịu trách nhiệm về các quyết định nhân danh UBND. Có thể, trong quá trình bàn bạc, thảo luận về việc xây dựng phương án quản lý, Chủ tịch UBND có trách nhiệm và có quyền tham khảo ý kiến của các thành viên UBND. Nhưng, một khi được lựa chọn và trở thành quyết định chính thức, phương án đó phải mang tên cá nhân Chủ tịch và gắn với trách nhiệm của người này. Giải pháp này cũng hoàn toàn phù hợp với các ý tưởng cải cách liên quan đến việc tổ chức cơ quan chấp hành, điều hành ở địa phương như đã đề cập ở trên: một khi được bổ nhiệm hoặc được dân trực tiếp bầu ra, người đứng đầu cơ quan chấp hành, điều hành tất nhiên phải chịu trách nhiệm cá nhân, tương ứng với những quyền hạn rộng rãi mà cấp bổ nhiệm hoặc nhân dân trao cho riêng mình để thực thi phận sự.

Thứ tư, xây dựng quy định thống nhất cách thức hình thành nên cơ cấu tổ chức của UBND.

Đối với hầu hết các chức danh khi trình HĐND bầu làm Ủy viên UBND cấp tỉnh, cấp huyện thì trước đó, các chức danh này đều đã được bổ nhiệm làm người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp. Nếu sau khi trình HĐND bầu làm Ủy viên UBND, lại tiến hành bổ nhiệm chức danh này vào vị trí người đứng đầu cơ quan chuyên môn UBND lần nữa sẽ dẫn đến tình trạng ‘‘bổ nhiệm lại’’ chức danh này (vì thời điểm đó vẫn đang là người đứng đầu cơ quan chuyên môn). Nếu thực hiện việc bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan chuyên môn sau khi HĐND cùng cấp bầu làm Ủy viên UBND thì Luật Tổ chức CQĐP, Quy chế tổ chức và hoạt động của HĐND cần quy định cụ thể quy trình, thủ tục tiến hành bổ nhiệm chức danh này, vì hiện nay chưa có quy định và cần làm rõ thời điểm tính thời hạn bổ nhiệm là như thế nào. Đối với quy trình, thủ tục bầu Ủy viên UBND, cần cân nhắc quy định người nào được HĐND tín nhiệm bầu đạt chức danh Ủy viên UBND mới đủ cơ sở để thực hiện thủ tục bổ nhiệm vị trí đứng đầu cơ quan chuyên môn của UBND[11].

Thứ năm, hoàn thiện pháp luật nhằm tăng cường sự tham gia của người dân vào hoạt động quản lý nhà nước tại địa phương.

Để sự tham gia quản lý nhà nước thông qua các cơ quan đại diện trở nên hiệu quả, cần chuyển các đại biểu được bầu sang chế độ hoạt động chính trị chuyên nghiệp. Tách bạch, không để vai trò đại biểu nhân dân và vai trò hành chính do cùng một cá nhân thực hiện[12]. Ngoài ra, cần đổi mới phương thức hoạt động của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp. Chuyển dần hoạt động của các tổ chức này theo hướng tự chủ về kinh phí hoạt động trên cơ sở huy động các nguồn đóng góp tự nguyện, từ đó tạo tiền đề cho các tổ chức này ngày càng độc lập để thực hiện tốt hơn chức năng đại diện, tập trung chuyển tải những ý kiến, nguyện vọng của người dân tới các cơ quan nhà nước có thẩm quyền… Đi kèm với đó, cần có cơ chế khuyến khích mở rộng việc sử dụng các phương tiện truyền thông đại chúng, Internet, mạng xã hội, các báo điện tử trong việc tuyên truyền các chính sách, pháp luật của Nhà nước và thu thập, phản ánh các ý kiến đóng góp của nhân dân.

Thứ sáu, một số giải pháp khác nhằm tăng cường tính chủ động, sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm cũng như nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả trong tổ chức và hoạt động của các cấp CQĐP, đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP ở Việt Nam trong thời gian tới cần tập trung vào một số giải pháp sau:

Một là, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền giữa các cấp CQĐP trên cơ sở tăng cường các điều kiện thực hiện phân cấp, phân quyền. Các cấp chính quyền rà soát, sửa đổi quy định về quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách. Trong đó, thực hiện điều chỉnh, bổ sung những khoản thu theo phân cấp hiện hành nhằm tăng cường nguồn thu cho ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã để chủ động điều hành, quản lý ngân sách hiệu quả, giảm số trợ cấp bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên. Về dài hạn, kiến nghị Quốc hội hướng tới xóa bỏ lồng ghép ngân sách, ngân sách từng cấp độc lập, ngân sách cấp nào do cấp đó quyết định.

Hai là, xây dựng cơ chế, chính sách phân cấp, phân quyền quản lý giữa các cấp CQĐP phù hợp với đặc điểm kinh tế – xã hội của địa phương. Một hệ thống phân cấp, phân quyền quản lý hiệu quả sẽ điều chỉnh mức độ tự quyết của mỗi cấp chính quyền sao cho phù hợp nhất với năng lực của chính quyền đó. Việc xây dựng cơ chế, chính sách phân cấp, phân quyền áp dụng cho từng đơn vị hành chính có thể chưa thể thực hiện ngay nhưng các địa phương có thể hướng tới việc xác định cơ chế, chính sách cho các nhóm địa phương có điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội tương đồng. Đối với nhóm các thành phố trực thuộc tỉnh, có thể thực hiện phân cấp mạnh hơn trong quy hoạch cũng như các nhiệm vụ chi ngân sách nhằm giúp các thành phố trực thuộc tỉnh chủ động hơn trong quản lý kinh tế – xã hội, phù hợp với nhu cầu của địa phương. Tuy nhiên, quy định trách nhiệm giải trình chặt chẽ hơn và công tác điều hành của chính quyền của địa phương đó phải minh bạch hơn là điều kiện cần thiết nhằm đảm bảo tính hiệu quả của phân cấp.

Ba là, rà soát chức năng, nhiệm vụ của các sở, ban, ngành trong tổ chức bộ máy quản lý nhà nước của các cấp CQĐP. Theo đó, các cấp chính quyền rà soát chức năng và vai trò quản lý giữa các sở, ban, ngành, các phòng chức năng tại UBND cấp tỉnh, huyện, xã theo hướng nâng cao thẩm quyền và trách nhiệm của các đơn vị nhưng không chồng chéo trong thực thi nhiệm vụ quản lý kinh tế- xã hội ở địa phương. Bên cạnh đó, hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý nhà nước của các cấp CQĐP gắn liền với việc tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan ban ngành nhằm khắc phục tình trạng các cơ quan, ban ngành thích làm việc gói gọn trong phạm vi an toàn của mình hơn là phối hợp liên ngành. Khi các cơ quan, ban ngành thích làm việc gói gọn trong phạm vi an toàn của mình hơn là phối hợp liên ngành tất yếu sẽ dẫn đến sự chồng chéo, trùng lặp, lãng phí hoặc bỏ sót một số vấn đề chung cần giải quyết.

Bốn là, nâng cao năng lực, phẩm chất của đội ngũ cán bộ, công chức ở CQĐP. Hoạt động quản lý nhà nước ngày càng phức tạp đòi hỏi tính khoa học trong quản lý của các cấp CQĐP. Do đó, cán bộ, công chức địa phương cần được thường xuyên đào tạo, nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ; rèn luyện phẩm chất đạo đức, lối sống, phong cách phục vụ, bởi họ là những người trực tiếp tiếp xúc với dân, lắng nghe và giải quyết nguyện vọng của nhân dân.

Năm là, xây dựng chính quyền điện tử, chính quyền số. Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, sử dụng công nghệ thông minh, kết nối và vận hành thông suốt các phần mềm quản lý tác nghiệp để từng bước mở rộng việc cung ứng các loại hình dịch vụ công tại địa phương. Theo đó, các cấp chính quyền phải ban hành kịp thời các quy định và hỗ trợ việc xây dựng, phát triển chính quyền số các cấp trên địa bàn.

Kết luận

Như vậy, tổ chức và hoạt động của CQĐP ở Việt Nam đang đứng trước yêu cầu cải cách mạnh mẽ, nhất là dưới tác động to lớn của xu hướng toàn cầu hóa, hội nhập quốc tế và cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư. Xây dựng chính quyền địa phương là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của cả hệ thống chính trị. Thành công trong xây dựng chính quyền địa phương trong sạch, vững mạnh xây dựng, kiện toàn tổ chức bộ máy, phương thức hoạt động của chính quyền các cấp một cách thiếtthực, hiệu quả, góp phần thực hiện mục tiêu xây dựng chính quyền của dân, do dân, vì dân./.

-------------------------

TÀI LIỆU THAM KHẢO

[1] Ngân hàng thế giới, Bộ Kế hoạch và đầu tư (2017), Báo cáo Việt Nam 2035 hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công bằng và dân chủ, tr. 102.

[2] Trần Văn Ngợi (2017), Báo cáo Tổng hợp kết quả Dự án “Điều tra đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương”, do TS. Trần Văn Ngợi, Viện trưởng Viện Khoa học tổ chức nhà nước chủ nhiệm, Bộ Nội vụ chủ trì, Hà Nội, tr. 45-142

[3] Hồ Đức Hiệp (2020), Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phương tại Việt Nam hiện nay, Tạp chí Kinh tế - Kỹ thuật, (Đại học Kinh tế - Kỹ thuật Bình Dương), số 31, tr.127- 128

[4] Thanh Hiền, Nhiều bất cập trong hoạt động HĐND cấp huyện, cấp xã, https://dbnd.quangnam.gov.vn/Default.aspx?tabid=286&Group=20&NID=3719&nhieu-bat-cap-trong-hoat-dong-hdndcaphuyencapxa&dnn_ctr905_Main_rg_danhsachmoiChangePage=12&dnn_ctr905_Main_rg_danhsachkhacChangePage=30 , truy cập ngày 10/5/2024.

[5] Hồ Thức Tài, Nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND huyện vùng Tây Nam Bộ Việt Nam hiện nay, hạn chế và giải pháp, Tạp chí Khoa học chính trị, số 5/2019, tr.81.

[6] Điều 117 Luật Tổ chức CQĐP. Xem thêm: Vũ Hữu Kháng, Phân định thẩm quyền của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, tập thể Uỷ ban nhân dân, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 3/2003, tr. 11 - 14.

[7] Lê Thị Thiều Hoa, Một số vấn đề đặt ra về quyền tham gia quản lý nhà nước của công dân và nhu cầu hoàn thiện pháp luật, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11/2014, tr. 39-40.

[8] Nguyễn Hoàng Anh (2018), Phân cấp, phân quyền và thực tiễn triển khai theo Hiến pháp năm 2013, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội: Luật học, Tập 34, Số 4, 41-50

[9] Trần Thị Diệu Oanh (2013), Phân cấp giữa Chính phủ và UBND cấp tỉnh, Tạp chí Quản lý nhà nước, Học viện hành chính Quốc gia, tháng 10/2019.

[10] Hà Ngọc Anh (2020), Trách nhiệm giải trình của CQĐP theo pháp luật Việt Nam, Luận án Tiến sĩ luật học, Học

viện Khoa học xã hội, Hà Nội, tr.130.

[11] Nguyễn Thị Hường, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương - thực tế áp dụng và một số kiến nghị, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 12 (388), tháng 6/2019.

[12] Trương Văn Dũng, Sự tham gia của người dân trong hoạt động quản lý nhà nước và xã hội vì mục tiêu phát triển con người, Tạp chí Nghiên cứu Con người số 5 (38) 2008, tr.23-24.