Pháp luật một số quốc gia về khai thác, sử dụng không gian ngầm dưới mặt đất và gợi mở cho Việt Nam

Tóm tắt: Diện tích đất đất bề mặt của cả nước nói chung và tại các đô thị lớn nói riêng không đáp ứng được tốc độ đô thị hóa hiện nay, do đó việc phát triển không gian ngầm để xây dựng công trình ngầm đóng vai trò quan trọng đối với phát triển bền vững đô thị hiện đại và đời sống xã hội, trở thành xu thế tất yếu trong tương lai nhằm tối ưu hóa việc sử dụng tài nguyên đất. Trong bài viết này, tác giả tập trung phân tích một cách chi tiết, cụ thể quy định pháp luật về không gian ngầm, công trình ngầm dưới mặt đất; đất xây dựng công trình ngầm[1] ; những bất cập, hạn chế trong quy định pháp luật hiện hành liên quan đến việc khai thác, sử dụng không gian ngầm dưới mặt đất và kiến nghị giải pháp hoàn thiện..
Từ khóa: quản lý; sử dụng; không gian ngầm; công trình ngầm; đất ngầm.

Abstract: The current pace of urbanization in large cities and the entire country is insufficient to accommodate the surface land area. Consequently, the development of underground space for underground construction is a critical factor in the sustainable development of modern urban areas and social life. This trend is impending and will inevitably lead to the optimization of land resource utilization. In this article, the author provides a detailed analysis of regulations relating to underground space, underground constructions, and land for underground constructions, as well as inadequacies and limitations in current legal regulations related to the exploitation and use of underground space, and recommends improvement solutions.
Keyword: Management; utilization; underground space; underground works; underground land.

1. Đặt vấn đề

Trong quá trình xây dựng, cải tạo và phát triển đô thị, đặc biệt là đối với các đô thị lớn cần có sự kết hợp chặt chẽ giữa các công trình trên mặt đất và công trình dưới mặt đất [1]. Các thuật ngữ “không gian ngầm” hoặc “dưới bề mặt” dùng để chỉ bất kỳ không gian nào bên dưới bề mặt trái đất, trong khi thuật ngữ “diện tích bề mặt” dùng để chỉ khu vực phía trên bề mặt trái đất [2]. Hiện nay, nhiều quốc gia trên giới như Hoa Kỳ, Liên minh Châu Âu, Nhật Bản, Singapore, Malaysia… đã và đang khai thác, sử dụng không gian ngầm để phục vụ cho chiến lược phát triển đất nước, đặc biệt là để phục vụ việc xây dựng các công trình hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội.

Tại Việt Nam, pháp luật hiện hành, cụ thể là Nghị định số 39/2010/NĐ-CP ngày 07 tháng 4 năm 2010 của Chính phủ về quản lý không gian xây dựng ngầm đô thị (Nghị định số 39/2010/NĐ-CP), Luật Đất đai năm 2024, Nghị định số 102/2024/NĐ-CP ngày 30 tháng 7 năm 2024 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai năm 2024 (Nghị định số 102/2024/NĐ-CP), Nghị định số 103/2024/NĐ-CP ngày 30 tháng 7 năm 2024 của Chính phủ quy định về tiền sử dụng đất, tiền thuê đất (Nghị định số 103/2024/NĐ-CP), Nghị định số 175/2024/NĐ-CP ngày 30 tháng 12 năm 2024 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xây dựng về quản lý hoạt động xây dựng (Nghị định số 175/2024/NĐ-CP)… đã có những quy định về không gian ngầm dưới mặt đất, công trình ngầm dưới mặt đất, đất xây dựng công trình ngầm, nghĩa vụ tài chính của chủ đầu tư xây dựng công trình ngầm, các ưu đãi, hỗ trợ chủ đầu tư... Đây được xem là bước tiến quan trọng và phù hợp với xu hướng phát triển của thế giới. Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại nhiều bất cập, hạn chế, ví dụ như chưa quy định phân tầng không gian ngầm, phân cấp quản lý theo độ sâu; chưa đề cập đến trách nhiệm bồi thường của người sử dụng đất trên bề mặt khi làm ảnh hưởng đến công trình ngầm; thiếu trình tự, thủ tục trong việc cho thuê không gian ngầm dưới lòng đất để xây dựng công trình ngầm… Chính những thiếu sót của pháp luật hiện hành sẽ là rào cản lớn, làm chậm tiến độ khai thác không gian ngầm - nguồn tài nguyên vô giá trong quy hoạch đô thị [3]. Do đó, việc hoàn thiện khung pháp lý về quản lý và sử dụng không gian ngầm là đòi hỏi tất yếu cho sự phát triển về hệ thống hạ tầng và kinh tế - xã hội của Việt Nam trong tương lai.

2. Khái niệm về không gian ngầm dưới mặt đất, công trình ngầm dưới mặt đất và đất xây dựng công trình ngầm

2.1. Khái niệm về không gian ngầm dưới mặt đất

Không gian ngầm (underground space) hoặc không gian dưới bề mặt (subsurface space) được sử dụng phổ biến để đề cập đến bất kỳ không gian nào nằm dưới mặt đất, trong khi không gian bề mặt nằm trên mặt đất [4]. Việc sử dụng không gian ngầm đã có từ hàng ngàn năm trước, được hình thành bởi nhu cầu và sự đổi mới. Khi các thành phố ngày càng đông đúc và áp lực môi trường gia tăng, không gian ngầm sẽ đóng vai trò quan trọng trong quy hoạch đô thị [5]. Không gian ngầm không chỉ là giải pháp cho những vấn đề cấp bách về đất đai, giao thông, môi trường mà còn là yếu tố chiến lược góp phần xây dựng các thành phố hiện đại, thông minh và bền vững.

Hiện nay, chưa có luật riêng điều chỉnh công tác quản lý, phát triển không gian ngầm nói chung và không gian ngầm dưới mặt đất nói riêng. Khái niệm về không gian ngầm chỉ được quy định tại khoản 19 Điều 3 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009: “Không gian ngầm là không gian dưới mặt đất được quy hoạch để sử dụng cho mục đích xây dựng công trình ngầm đô thị”. Tuy nhiên, kể từ ngày 01/7/2025, Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn năm 2024 sẽ có hiệu lực và thay thế cho Luật Quy hoạch đô thị năm 2009,thì khái niệm không gian ngầm không còn được quy định. Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn năm 2024 chỉ đề cập đến 02 khái niệm tương đối liên quan đến không gian ngầm là “Không gian đô thị, nông thôn” và “Quy hoạch không gian ngầm”. Cụ thể, khoản 7 Điều 2 Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn năm 2024 giải thích “Không gian đô thị, nông thôn là không gian trên mặt đất, dưới mặt đất, dưới nước tại đô thị, nông thôn” [6]; và khoản 17 Điều 2 Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn năm 2024: “Quy hoạch không gian ngầm là việc xác định, tổ chức không gian dưới mặt đất, dưới nước để sử dụng cho mục đích xây dựng công trình công cộng ngầm được hình thành theo dự án độc lập, công trình giao thông ngầm và xác định không gian xây dựng công trình trên mặt đất để sử dụng cho mục đích kết nối công trình ngầm” [7].

Do không có khái niệm chính thức trong các văn bản pháp luật có liên quan về không gian ngầm, trên cơ sở kết hợp quy định tại khoản 7 và khoản 17 Điều 2 Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn năm 2024, có thể hiểu “không gian ngầm là bất kỳ không gian nào nằm dưới mặt đất, dùng để sử dụng cho mục đích xây dựng công trình công cộng ngầm được hình thành theo dự án độc lập, công trình giao thông ngầm và không gian xây dựng công trình trên mặt đất sử dụng cho mục đích kết nối công trình ngầm”. Tuy nhiên, vì không gian ngầm là một tài nguyên quan trọng, do đó, cần ban hành luật riêng với những quy định toàn diện về không gian ngầm nói chung và không gian ngầm dưới mặt đất nói riêng nhằm xác định phạm vi, chiều sâu, quyền và nghĩa vụ của các bên liên quan khi khai thác, sử dụng không gian ngầm dưới mặt đất và công tác quản lý không gian ngầm.

2.2. Khái niệm về công trình ngầm dưới mặt đất

Công trình ngầm (Underground Construction hoặc Subterranean Structure) là cụm từ dùng để chỉ những công trình xây dựng nằm hoàn toàn hoặc một phần dưới mặt đất hoặc dưới mặt nước. Đây được xem là một loại công trình đặc thù trong lĩnh vực xây dựng, là một phần thiết yếu của hạ tầng đô thị, giúp tận dụng không gian để phục vụ nhiều chức năng khác nhau, từ giao thông, thương mại đến hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Theo đó, khoản 4 Điều 2 Nghị định số 39/2010/NĐ-CP quy định: “Công trình ngầm đô thị là những công trình được xây dựng dưới mặt đất tại đô thị bao gồm: công trình công cộng ngầm [8], công trình giao thông ngầm [9], các công trình đầu mối kỹ thuật ngầm [10] và phần ngầm của các công trình xây dựng trên mặt đất [11], công trình đường dây, cáp, đường ống kỹ thuật ngầm [12], hào [13] và tuy nen kỹ thuật [14]”. Tiếp đến, khoản 4 Điều 3 Nghị định số 175/2024/NĐ-CP giải thích cụ thể về công trình ngầm như sau: “Công trình ngầm là những công trình được xây dựng dưới mặt đất, dưới mặt nước, gồm: công trình công cộng ngầm được hình thành theo dự án độc lập, công trình giao thông ngầm, được xác định tại quy hoạch xây dựng hoặc quy hoạch không gian ngầm hoặc quy hoạch có tính chất kỹ thuật chuyên ngành”.

Như vậy, căn cứ theo quy định tại khoản 4 Điều 3 Nghị định số 175/2024/NĐ-CP thì công trình ngầm dưới mặt đất được hiểu là “những công trình được xây dựng dưới mặt đất gồm: Công trình công cộng ngầm được hình thành theo dự án độc lập, công trình giao thông ngầm, được xác định tại quy hoạch xây dựng hoặc quy hoạch không gian ngầm hoặc quy hoạch có tính chất kỹ thuật chuyên ngành”. Do công trình ngầm gắn liền với việc sử dụng đất ngầm, do đó, cần thiết phải có quy định về quản lý, khai thác đất ngầm để làm cơ sở cho việc quản lý, đầu tư xây dựng, sử dụng công trình ngầm.

2.3. Khái niệm về đất xây dựng công trình ngầm

Trước đây, theo khoản 28 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Đất để xây dựng công trình ngầm là phần đất để xây dựng công trình trong lòng đất mà công trình này không phải là phần ngầm của công trình xây dựng trên mặt đất”. Khi Luật Đất đai năm 2024 ra đời thay thế Luật Đất đai năm 2013 thì đã có thay đổi lớn về cách thức nhận diện đất xây dựng công trình ngầm theo hướng bao quát hơn, cụ thể: “Đất xây dựng công trình ngầm bao gồm đất xây dựng công trình trên mặt đất phục vụ cho việc vận hành, khai thác sử dụng công trình ngầm và không gian dưới lòng đất để xây dựng công trình trong lòng đất mà công trình này không phải là phần ngầm của công trình xây dựng trên mặt đất” [15]. Việc loại trừ “phần ngầm của công trình xây dựng trên mặt đất” nhằm phân biệt các công trình ngầm độc lập với phần móng, tầng hầm của công trình trên mặt đất. Cụ thể, việc sử dụng đất xây dựng công trình ngầm phải bảo đảm các yêu cầu sau đây:

i) Bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, phát triển bền vững, bảo vệ di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh;

ii) Phù hợp với quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị;

iii) Bồi thường theo quy định của pháp luật đối với trường hợp gây thiệt hại đến việc sử dụng đất của người sử dụng đất trên bề mặt của công trình ngầm;

iv) Việc xây dựng công trình ngầm phải được thực hiện theo dự án đầu tư hoặc hạng mục của dự án đầu tư theo quy định của pháp luật;

v) Tuân thủ quy định của pháp luật về xây dựng” [16].

Có thể thấy, Luật Đất đai năm 2024 đã đặt ra những quy định tạo nền tảng pháp lý cho việc quản lý, sử dụng đất xây dựng công trình ngầm, thông qua đó, thể hiện tầm nhìn chiến lược của Nhà nước đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong việc đảm bảo an toàn, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và đảm bảo sự bền vững cho cả công trình ngầm và công trình trên mặt đất.

3. Bất cập trong quy định pháp luật liên quan đến công tác khai thác, sử dụng không gian ngầm dưới mặt đất

Pháp luật Việt Nam đã có nhiều điểm tiến bộ trong việc quản lý và phát triển không gian ngầm nói chung và không gian ngầm dưới mặt đất nói riêng. Mặc dù vậy, việc hoàn thiện khung pháp lý cho không gian ngầm dưới mặt đất cần được tiếp tục nghiên cứu và đề xuất. Một số thách thức bao gồm việc chưa có một luật riêng quy định chi tiết về không gian ngầm, cơ sở pháp lý về công trình ngầm còn chưa rõ ràng, cụ thể… Chính những bất cập này sẽ là nguyên nhân trực tiếp gây ra khó khăn cho chủ đầu tư, kéo dài thời gian thi công xây dựng và ảnh hưởng quyền lợi chính đáng của những người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản có liên quan.

3.1. Bất cập trong pháp luật về việc chưa quy định giới hạn độ sâu trong lòng đất mà người sử dụng đất được phép sử dụng

Tại khoản 2 Điều 175 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định: “Người sử dụng đất được sử dụng không gian và lòng đất theo chiều thẳng đứng từ ranh giới của thửa đất phù hợp với quy định của pháp luật và không được làm ảnh hưởng đến việc sử dụng đất của người khác”. Đồng thời, khoản 1 Điều 31 Luật Đất đai năm 2024 quy định nghĩa vụ chung của người sử dụng đất trong việc “sử dụng đất đúng quy định về sử dụng độ sâu trong lòng đất”. Như vậy, theo quy định pháp luật dân sự, đất đai hiện hành thì người sử dụng đất có quyền khai thác không gian và lòng đất trong phạm vi dưới bề mặt đất, nhưng không được vượt quá độ sâu tối đa pháp luật cho phép. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2024 chưa đề cập đến giới hạn độ sâu trong lòng đất mà người sử dụng đất được khai thác là bao nhiêu.

Việc không xác định rõ độ sâu giới hạn trong lòng đất mà người sử dụng đất được phép khai thác sẽ ảnh hưởng đến quyền lợi của họ, gây khó khăn cho việc lập kế hoạch và triển khai xây dựng các dự án công trình ngầm và hơn hết, có thể xảy ra tranh chấp giữa các chủ thể, đặc biệt liên quan đến công tác bồi thường khi xây dựng công trình ngầm mà không thực hiện việc thu hồi quyền sử dụng đất bề mặt. Bên cạnh đó, còn có thể dẫn đến tình trạng xây dựng các công trình ngầm một cách tự phát về độ sâu, tiềm ẩn rủi ro về kết cấu, địa chất, làm ảnh hưởng đến các công trình lân cận [17].

3.2. Bất cập trong quy định pháp luật về công tác bồi thường khi xây dựng công trình ngầm

Căn cứ vào khoản 30 Điều 79 Luật Đất đai năm 2024 quy định các trường hợp “thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”, trong đó có trường hợp thu hồi đất để “xây dựng công trình trên mặt đất phục vụ cho việc vận hành, khai thác, sử dụng công trình ngầm”. Khoản 3 Điều 15 Luật Đất đai năm 2024 quy định trách nhiệm của Nhà nước trong việc “thực hiện bồi thường theo quy định của pháp luật cho người có đất thu hồi khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”. Đồng thời, khoản 7 Điều 26 Luật Đất đai năm 2024 quy định người sử dụng đất “được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2024”. Như vậy, khi thu hồi “đất để xây dựng công trình trên mặt đất phục vụ cho việc vận hành, khai thác, sử dụng công trình ngầm” thì người sử dụng đất sẽ được cơ quan nhà nước bồi thường khi đáp ứng một số điều kiện nhất định. Tuy nhiên, một vấn đề phát sinh, trường hợp xây dựng công trình ngầm mà không thu hồi đất của người sử dụng đất bề mặt nhưng lại hạn chế quyền sử dụng đất của họ thì cơ chế bồi thường sẽ được xác định như thế nào?

Theo quy định tại khoản 1 Điều 271 Bộ luật Dân sự năm 2015 thì “Chủ thể quyền bề mặt có quyền khai thác, sử dụng khoảng không gian trong lòng đất thuộc quyền sử dụng của người khác để xây dựng công trình nhưng không được trái với quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015, pháp luật về đất đai, xây dựng, quy hoạch, tài nguyên, khoáng sản và quy định khác của pháp luật có liên quan”. Như vậy, trường hợp chủ thể có quyền bề mặt sử dụng không gian trong lòng đất xây dựng công trình với mục đích kinh doanh và đồng thời Nhà nước cũng sử dụng không gian này cho mục đích xây dựng công trình ngầm thì vấn đề giải quyết giữa chủ thể có quyền bề mặt và Nhà nước sẽ ra sao? Nhà nước có phải bồi thường giống như trường hợp bồi thường cho chủ thể bị thu hồi “đất để đất xây dựng công trình trên mặt đất phục vụ cho việc vận hành, khai thác, sử dụng công trình ngầm” hay không? Là vấn đề hiện chưa được các văn bản pháp luật hiện hành quy định rõ, dẫn đến sự lúng túng trong giải quyết quyền lợi chính đáng của người sử dụng đất có liên quan. Việc bồi thường thiệt hại, nếu có chỉ mới xác định được phần thiệt hại thực tế theo phương thức bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng [18] mà chưa có sự tính toán hợp lý đến việc bị ảnh hưởng và hạn chế quyền liên quan đến việc cải tạo, xây dựng công trình trên bề mặt về sau.

3.3. Bất cập trong quy định pháp luật về việc không quy định trình tự, thủ tục xác định, cấp giấy chứng nhận và cho thuê không gian trong lòng đất xây dựng công trình ngầm

Theo quy định tại khoản 2 Điều 216 Luật Đất đai năm 2024 thì điều kiện tiên quyết để “người sử dụng đất được chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại không gian dưới lòng đất là sau khi được Nhà nước xác định theo quy định của pháp luật về xây dựng, pháp luật về quy hoạch đô thị và nông thôn, pháp luật về kiến trúc”. Khoản 7 Điều 98 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP quy định đối với không gian dưới lòng đất thì thực hiện như sau: “i) Nhà đầu tư tổ chức thi công công trình trong lòng đất theo quy định của pháp luật về xây dựng; ii) Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền chỉ đạo cơ quan chuyên môn về xây dựng tổ chức nghiệm thu công trình ngầm theo quy định của pháp luật về xây dựng và đo đạc, lập bản đồ công trình ngầm theo quy định của pháp luật về đo đạc và bản đồ; iii) Cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quy định tại Điều 136 Luật Đất đai năm 2024 cấp Giấy chứng nhận cho chủ đầu tư dự án đối với phần diện tích xây dựng công trình trên mặt đất phục vụ cho việc vận hành, khai thác sử dụng công trình ngầm; chứng nhận quyền sở hữu đối với công trình ngầm dưới mặt đất nếu chủ đầu tư có yêu cầu” [19].

Bên cạnh đó, tại khoản 5 Điều 216 Luật Đất đai năm 2024 quy định: “Việc giao đất, cho thuê đất đối với đất xây dựng công trình trên mặt đất phục vụ cho việc vận hành, khai thác sử dụng công trình ngầm như sau: i) Giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với trường hợp sử dụng đất xây dựng công trình trên mặt đất phục vụ cho việc vận hành, khai thác sử dụng công trình ngầm không nhằm mục đích kinh doanh; ii) Cho thuê đất thu tiền thuê đất hằng năm đối với trường hợp sử dụng đất xây dựng công trình trên mặt đất phục vụ cho việc vận hành, khai thác sử dụng công trình ngầm nhằm mục đích kinh doanh”. Theo đó, “trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất để xây dựng công trình trên mặt đất phục vụ cho việc vận hành, khai thác sử dụng công trình ngầm thực hiện theo quy định tại Điều 49 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP” [20]. Có thể thấy, Nghị định số 102/2024/NĐ-CP không có một chương riêng biệt cho quy trình “giao đất, cho thuê đất xây dựng công trình trên mặt đất phục vụ cho việc vận hành, khai thác sử dụng công trình ngầm” mà sẽ được áp dụng theo quy trình chung về giao đất, cho thuê đất thông thường.

Tuy nhiên một vấn đề quan trọng cần lưu ý ở đây là Thông tư số 10/2024/TT-BTNMT ngày 31/7/2024 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về hồ sơ địa chính, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất lại không có bất kỳ một quy định nào để hướng dẫn cho việc xác định diện tích, thể tích, lập hồ sơ địa chính hay cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu đối với phần không gian ngầm và công trình ngầm. Do không được nhà nước xác định và cấp giấy chứng nhận nên người sử dụng đất, chủ đầu tư sẽ không thể thực hiện quyền của mình theo quy định pháp luật.

4. Kiến nghị giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật liên quan đến công tác khai thác, sử dụng không gian ngầm dưới mặt đất

Từ những bất cập trong quy định pháp luật hiện hành liên quan đến công tác khai thác, sử dụng không gian ngầm dưới mặt đất, tác giả đưa ra một số kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện quy định pháp luật Việt Nam như sau:

4.1. Kiến nghị giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về độ sâu trong lòng đất người sử dụng đất được phép sử dụng

Các nước trên thế giới đã có những quy định cụ thể về giới hạn độ sâu trong lòng đất mà người sử dụng đất được quyền khai thác mà Việt Nam có thể tham khảo. Cụ thể:

Tại Nhật Bản, quyền sở hữu đất đai được mở rộng từ trên xuống dưới và quy hoạch sử dụng đất đối với đất bề mặt mở rộng đến việc sử dụng đất ngầm. Năm 1980, dự thảo luật có tên là Luật về sử dụng đất ngầm sâu của Nhật Bản (Deep Underground Space Act) được đề xuất để nới lỏng việc phát triển đất dưới lòng đất, nhưng Luật này chỉ được thông qua vào năm 2001. Mục tiêu mà Nhật Bản ban hành Luật về sử dụng đất ngầm sâu là nhằm giảm bớt các dự án hệ thống hạ tầng công cộng lớn bằng cách tránh phải giao dịch với nhiều chủ đất tư nhân [21]. Luật này cho phép người dân được sở hữu lòng đất ở độ sâu đến 40 mét và chỉ áp dụng ở một số khu vực hạn chế như Tokyo, Osaka, Nagoya và các vùng ngoại ô, nhưng đặc biệt chỉ áp dụng cho các dự án công cộng [22]. Về cơ bản, chủ đầu tư dự án công trình ngầm không phải trả bất kỳ khoản bồi thường nào cho chủ sở hữu đất trên bề mặt, nếu các dự án công cộng được thực hiện đi ngầm dưới 40 mét và cũng không cần sự đồng ý của chủ sở hữu đất trên bề mặt [23].

Tại Singapore, theo quy định trước đây dựa trên Mốc độ cao Singapore (Singapore Height Datum - được xác định gắn với mực nước biển trung bình lịch sử của Singapore) thì người sở hữu đất bề mặt sẽ có quyền sở hữu độ sâu đến 30 mét hoặc nhiều hơn để phát triển, tuy nhiên, từ năm 2015, Singapore đã sửa đổi Luật Đất đai quốc gia (State Lands Act) để quy định rõ chủ sở hữu đất bề mặt được sở hữu không gian ngầm lên đến 30 mét theo Mốc độ cao Singapore. Quy định mới này sẽ không ảnh hưởng đến cách chủ sở hữu đất hiện đang sử dụng và phát triển không gian ngầm (tầng hầm của các dự án phát triển ở Singapore thường kéo dài đến khoảng 15 mét dưới lòng đất), vì vậy, Chính phủ Singapore cho rằng việc giới hạn độ sâu 30 mét là phù hợp với điều kiện của quốc gia này [24].

Tại khoản 2 Điều 19 Luật Thủ đô năm 2024, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2025 về quản lý, sử dụng không gian ngầm trên địa bàn thủ đô Hà Nội có quy định: “Người sử dụng đất thuộc địa bàn Thành phố được sử dụng lòng đất theo chiều thẳng đứng trong phạm vi ranh giới thửa đất tính từ mặt đất đến mức giới hạn độ sâu theo quy định của Chính phủ phù hợp với quy hoạch. Việc sử dụng lòng đất ngoài giới hạn độ sâu do Chính phủ quy định phải được cấp phép phù hợp với quy hoạch đã được phê duyệt. Tổ chức, cá nhân được Nhà nước cho phép sử dụng lòng đất ngoài giới hạn độ sâu do Chính phủ quy định để xây dựng công trình ngầm phải trả tiền sử dụng không gian ngầm, trừ trường hợp được miễn, giảm tiền sử dụng không gian ngầm đối với công trình ngầm không nhằm mục đích kinh doanh, thuộc danh mục khuyến khích đầu tư xây dựng hoặc trường hợp khác do Chính phủ quy định”. Theo đó, không chỉ riêng tại Thủ đô Hà Nội mà các thành phố lớn ở Việt Nam như Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng… cũng chú trọng đến việc xây dựng công trình ngầm, bởi vì những công trình đặc biệt trong lòng đất này sẽ góp phần cải thiện hệ thống giao thông, tối ưu hóa không gian đô thị, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước nói chung và của từng thành phố nói riêng…

Việc xác định độ sâu của đất ngầm mà người sử dụng đất có quyền sử dụng ở Việt Nam cần xem xét đến tiêu chí từng loại đất thuộc các nhóm đất, chẳng hạn như độ sâu đất ngầm dành cho loại đất trồng cây hàng năm sẽ khác với đất trồng cây lâu năm; đối với công trình xây dựng thì cần phân chia dựa theo loại và cấp công trình để xác định độ sâu đất ngầm cho phù hợp. Ngoài ra, sau khi đã lập được “quy hoạch” về chiều sâu được phép sử dụng đối với từng nhóm đất, từng khu vực cụ thể, cần bổ sung thông tin này vào trang thứ hai của Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất nội dung này có thể được thể hiện ở mục “Ghi chú”, tương tự như việc ghi diện tích đất thuộc trong Hành lang lộ giới như hiện nay, đồng thời bổ sung những lưu ý khi sử dụng đất ngầm tại từng thửa đất, khu vực xác định. Một nội dung khác không thể thiếu là phải bổ sung nguyên tắc xác định lại độ sâu lòng đất trong trường hợp người sử dụng đất thay đổi mục đích sử dụng đất hoặc cơ quan chức năng điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy định về tính tiền sử dụng đất trong trường hợp cơ quan có thẩm quyền chỉ giao hoặc cho thuê đất ngầm, nghĩa vụ tài chính khi người sử dụng đất cho thuê lại phần diện tích đất ngầm… [25]

4.2. Kiến nghị giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về công tác bồi thường khi xây dựng công trình ngầm

Cần ban hành quy định riêng liên quan đến công tác bồi thường cho người sử dụng đất và xác định chi tiết các tiêu chí để có cơ sở bồi thường một cách khách quan và công bằng. Riêng đối với trường hợp Nhà nước xây dựng công trình ngầm nhưng không tiến hành thu hồi đất và việc xây dựng này thuộc khu vực giới hạn độ sâu trong lòng đất mà người sử dụng đất được phép khai thác thì phải xác định tỷ lệ bồi thường hợp lý, thỏa đáng, đảm bảo tương xứng với việc ảnh hưởng và làm hạn chế quyền khai thác, sử dụng của người sử dụng đất.

Theo đó, Việt Nam có thể học hỏi kinh nghiệm của Úc liên quan đến công tác bồi thường cho người sử dụng đất. Cụ thể, tại Tây Úc, theo quy định chung, nếu không có sự xáo trộn bề mặt hoặc phá hủy các yếu tố hỗ trợ bề mặt, chủ sở hữu quyền lợi về đất đai sẽ không được phép yêu cầu bồi thường cho việc thu hồi đất nền. Hay ở bang Victoria, không bồi thường cho việc thu hồi ở độ sâu từ 15m trở xuống, lý do cho giới hạn này là các quyền sở hữu được cấp từ cuối thế kỷ XIX có độ sâu là 50 feet hoặc 15m. Đối với việc thu hồi ở độ sâu nông hơn, bồi thường được giới hạn ở giá trị thị trường (tức là không thể yêu cầu bồi thường cho các khoản lỗ khác) [26]. Ở Nam Úc, theo Luật Thu hồi đất năm 1969, không có bồi thường cho việc thu hồi đất ngầm (dưới 10m) vì không có sự ảnh hưởng trong việc sử dụng đất bề mặt, ngoại trừ khoản bồi thường giới hạn cho các giếng hợp pháp [27].

Ngoài ra, trường hợp chủ thể có quyền sử dụng đất với chủ thể quyền bề mặt là 02 chủ thể khác nhau và chủ thể quyền bề mặt đã xây dựng công trình trong lòng đất với mục đích kinh doanh thì khi Nhà nước thu hồi không gian trong lòng đất xây dựng công trình ngầm, pháp luật cần có chế định bồi thường cho chủ thể có quyền bề mặt, nhằm đảm bảo sự tương thích quyền lợi giữa người sử dụng đất với chủ thể có quyền bề mặt. Để có thể đưa ra phương án bồi thường chính xác không gian ngầm đòi hỏi phải xác định cụ thể về thể tích không gian ngầm và diện tích công trình ngầm được xây dựng. Cụ thể, có thể bồi thường bằng một khoản tiền tương ứng với giá trị tài sản mà người có quyền bề mặt đã tạo lập trong quá trình khai thác, sử dụng quyền bề mặt và mức độ ảnh hưởng đến cuộc sống của họ; có thể cộng thêm 10%-30% đối với những công trình đặc thù, vì việc thi công xây dựng công trình ngầm thường yêu cầu kỹ thuật và chi phí xây dựng cao hơn so với các công trình bề mặt tương ứng.

4.3. Kiến nghị giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về trình tự, thủ tục xác định, cấp giấy chứng nhận và cho thuê không gian trong lòng đất xây dựng công trình ngầm

Mặc dù Luật Đất đai năm 2024 đã chính thức ghi nhận việc khai thác, sử dụng không gian ngầm, nhưng điều kiện tiên quyết là phải được cơ quan có thẩm quyền xác định phần diện tích, thể tích không gian ngầm này để cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng, quyền sở hữu thì mới có thể thực hiện các quyền tiếp theo. Để có thể xác định và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng, quyền sở hữu tài sản đối với không gian ngầm và công trình ngầm đòi hỏi cần có sự phối hợp giữa các cơ quan hữu quan, trong đó, đặc biệt là cơ quan quản lý nhà nước về đất đai và cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng để cùng phối hợp ban hành văn bản hướng dẫn cho vấn đề này.

Bên cạnh đó, việc khai thác không gian ngầm là lĩnh vực có tính đặc thù về tính chất do các công trình ngầm được xây dựng đặc biệt hơn và đòi hỏi chi phí cao hơn so với các công trình thông thường trên mặt đất. Vì vậy, cần có quy trình riêng về xác định giá cho thuê không gian trong lòng đất. Khi có được quy trình rõ ràng, chi tiết, cần tiến hành định giá không gian ngầm, trong đó, hướng dẫn cụ thể cách tính tiền thuê phần không gian dưới lòng đất để chủ đầu tư có thể thực hiện các nghĩa vụ tài chính khi tham gia xây dựng công trình ngầm, hơn hết là đảm bảo nguồn ngân sách Nhà nước được ổn định, bền vững, khuyến khích đầu tư hạ tầng và phát triển đô thị.

4.4. Kiến nghị ban hành Luật về quản lý và khai thác không gian ngầm

Việc quản lý và khai thác không gian ngầm hiện nay được quy định rời rạc ở nhiều văn bản pháp luật, khá sơ sài chưa tạo được khung pháp lý đầy đủ để điều chỉnh vấn đề này. Vì vậy, để sử dụng không gian ngầm dưới mặt đất một cách hiệu quả, việc ban hành luật riêng về quản lý và khai thác không gian ngầm với nội dung chi tiết, chặt chẽ, toàn diện, thống nhất từ khâu quy hoạch, đầu tư, xây dựng, quản lý, vận hành, bảo trì công trình ngầm nhằm tạo thuận lợi trong việc tra cứu, áp dụng và bảo đảm tính đồng bộ là rất cần thiết. Theo đó, luật về không gian ngầm có thể chia thành nhiều chương với những nội dung chính về không gian ngầm dưới mặt đất cần được làm rõ như:

Chương I: Quy định chung về không gian ngầm dưới mặt đất, mặt nước, công trình ngầm, đất xây dựng công trình ngầm.

Chương II: Quy hoạch không gian ngầm, giới hạn độ sâu không gian ngầm, xác lập, đăng ký không gian ngầm.

Chương III: Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng không gian ngầm.

Chương IV: Nghĩa vụ tài chính trong khai thác, quản lý không gian ngầm và chế định bồi thường khi thực hiện dự án xây dựng công trình ngầm

Chương V: Cơ quan quản lý nhà nước về quản lý và khai thác không gian ngầm.

Những vấn đề khác phát sinh trong quá trình quản lý và khai thác không gian ngầm sẽ được điều chỉnh bởi các quy định pháp luật có liên quan về quy hoạch, đất đai, xây dựng, pháp luật dân sự, thương mại, tố tụng…

5. Kết luận

Khai thác không gian ngầm là xu hướng tất yếu để đáp ứng nhu cầu phát triển của xã hội. Việc phát triển không gian ngầm đòi hỏi nguồn lực lớn và chiến lược dài hạn và hơn hết là sự chung tay, phối hợp của cả Nhà nước, chủ đầu tư và người dân để có thể khai thác hiệu quả và bền vững không gian ngầm cho sự phát triển chung của xã hội. Quy hoạch tổng thể, đồng bộ giữa không gian trên mặt đất và dưới lòng đất, cùng với việc áp dụng công nghệ tiên tiến, hiện đại và chính sách phù hợp sẽ là chìa khóa để khai thác tối đa tiềm năng của không gian ngầm. Chính vì vậy, tham khảo kinh nghiệm quốc tế để hoàn thiện pháp luật trong nước về quản lý và khai thác không gian ngầm ở giai đoạn ngắn hạn nói riêng, ban hành một đạo luật riêng để tạo khung pháp lý vững chắc cho sự phát triển ổn định, lâu dài phù hợp với sự phát triển về kinh tế - xã hội của Việt Nam nói chung là hết sức cần thiết cả về lý luận và thực tiễn.

Tài liệu tham khảo

1. Luật Đất đai năm 2024

2. Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn năm 2024

3. Nghị định số 39/2010/NĐ-CP ngày 07/4/2010 của Chính phủ về quản lý không gian xây dựng ngầm đô thị.

4. Nghị định số 102/2024/NĐ-CP ngày 30/7/2024 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai.

5. Thông tư số 38/2017/TT-BTTTT ngày 13 tháng 12 năm 2017 của Bộ trưởng Bộ Thông tin và Truyền thông ban hành hướng dẫn các cơ quan báo chí xây dựng chương trình, nội dung phổ biến kiến thức quốc phòng và an ninh cho toàn dân.

6. Thông tư số 10/2024/TT-BTNMT ngày 31/7/2024 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về hồ sơ địa chính, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất

7. Bộ Xây dựng, Vấn đề quản lý xây dựng công trình ngầm trong đô thị Việt Nam, Bộ Xây dựng (2006) https://xaydung.gov.vn/tl/tin-tuc/50082/van-de-quan-ly-xay-dung-cong-trinh-ngam-trong-do-thi-viet-nam.aspx, truy cập ngày 10/6/2025.

8. Thống kê thiệt hại để bồi thường cho người dân vụ sự cố đào ngầm Metro

9. Quy định của Malaysia về đất ngầm và kinh nghiệm cho Việt Nam

10. The present and future use of ‘land’ below ground

11.Farah Zaini, Robiah Suratman, Asmma Che Kassim, The vertical land use zoning for underground space development in Malaysia, volume 19, issue 4, page 36 (2021).

12.Government of South Australia, Underground Land Acquisition, (2024) https://www.dit.sa.gov.au/__data/assets/pdf_file/0008/1429361/Underground-land-acquisition-fact-sheet-2024-11.pdf, truy cập ngày 01/6/2025.

13.International Information Center For Geotechnical Engineers, Hidden Potential: The Role of Underground Spaces in Urban Growth (2025) https://www.geoengineer.org/news/hidden-potential-the-role-of-underground-spaces-in-urban-growth, truy cập ngày 12/6/2025.

14. Singapore Ministry of Law (2015), https://www.mlaw.gov.sg/news/press-releases/legislative-changes-planning-development-underground-space/#btm-foot, truy cập ngày 17/9/2025.

15. Victorian Government Solicitor's Office, Altering compensation entitlements if underground strata is acquired (2021) https://www.vgso.vic.gov.au/significant-changes-powers-major-transport-projects/altering-compensation-entitlements-if, truy cập ngày 01/6/2025.

[*] TS. Trần Vang Phủ - Khoa Luật, Trường Đại học Kinh tế - Tài chính Thành phố Hồ Chí Minh. Email: phutv@uef.edu.vn ; vangphu@gmail.com

[1] Bộ Xây dựng, Vấn đề quản lý xây dựng công trình ngầm trong đô thị Việt Nam, Bộ Xây dựng (2006) https://xaydung.gov.vn/tl/tin-tuc/50082/van-de-quan-ly-xay-dung-cong-trinh-ngam-trong-do-thi-viet-nam.aspx, truy cập ngày 10/6/2025.

[2] Farah Zaini, Robiah Suratman, Asmma Che Kassim, The vertical land use zoning for underground space development in Malaysia, volume 19 issue 4, page 36 (2021).

[3] Trần Vang Phủ, Quy định của Malaysia về đất ngầm và kinh nghiệm cho Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 10(458), kỳ 2 - tháng 5, tr. 50-55 (2022)

[4] David Evans, Mike Stephenson, Richard Shaw, The present and future use of ‘land’ below ground, Land Use Policy, Volume 26, Supplement 1, pp. S302-S316 (2009) https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2009.09.015.

[5] International Information Center For Geotechnical Engineers, Hidden Potential: The Role of Underground Spaces in Urban Growth (2025) https://www.geoengineer.org/news/hidden-potential-the-role-of-underground-spaces-in-urban-growth, truy cập ngày 12/6/2025.

[6] Khoản 7 Điều 2 Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn năm 2024.

[7] Khoản 17 Điều 2 Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn năm 2024.

[8] Khoản 5 Điều 2 Nghị định số 39/2010/NĐ-CP quy định: “Công trình công cộng ngầm là công trình phục vụ hoạt động công cộng được xây dựng dưới mặt đất”.

[9] Khoản 6 Điều 2 Nghị định số 39/2010/NĐ-CP quy định: “Công trình giao thông ngầm là các công trình đường tàu điện ngầm, nhà ga tàu điện ngầm, hầm đường bộ, hầm cho người đi bộ và các công trình phụ trợ kết nối (kể cả phần đường nối phần ngầm với mặt đất)”.

[10] Khoản 7 Điều 2 Nghị định số 39/2010/NĐ-CP quy định: “Công trình đầu mối kỹ thuật ngầm là các công trình hạ tầng kỹ thuật ngầm, bao gồm: trạm cấp nước, trạm xử lý nước thải, trạm biến áp, trạm gas… được xây dựng dưới mặt đất”.

[11] Khoản 9 Điều 2 Nghị định số 39/2010/NĐ-CP quy định: “Phần ngầm của các công trình xây dựng trên mặt đất là tầng hầm (nếu có) và các bộ phận của công trình nằm dưới mặt đất”.

[12] Khoản 8 Điều 2 Nghị định số 39/2010/NĐ-CP quy định: “Công trình đường dây, cáp, đường ống kỹ thuật ngầm là các công trình đường ống cấp nước, cấp năng lượng, thoát nước; công trình đường dây cấp điện, thông tin liên lạc được xây dựng dưới mặt đất”.

[13] Khoản 11 Điều 2 Nghị định số 39/2010/NĐ-CP quy định: “Hào kỹ thuật là công trình ngầm theo tuyến có kích thước nhỏ để lắp đặt các đường dây, cáp và các đường ống kỹ thuật”.

[14] Khoản 10 Điều 2 Nghị định số 39/2010/NĐ-CP quy định: “Tuy nen kỹ thuật là công trình ngầm theo tuyến có kích thước lớn đủ để đảm bảo cho con người có thể thực hiện các nhiệm vụ lắp đặt, sửa chữa và bảo trì các thiết bị, đường ống kỹ thuật”.

[15] Khoản 1 Điều 216 Luật Đất đai năm 2024.

[16] Khoản 4 Điều 216 Luật Đất đai năm 2024.

[17] Trần Vang Phủ, Quy định của Malaysia về đất ngầm và kinh nghiệm cho Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 10(458), kỳ 2 - tháng 5, tr. 50-55 (2022).

[18] Phùng Anh, Thống kê thiệt hại để bồi thường cho người dân vụ sự cố đào ngầm Metro, VTV (2025) https://vtv.vn/xa-hoi/thong-ke-thiet-hai-de-boi-thuong-cho-nguoi-dan-vu-su-co-dao-ngam-metro-20250225164218525.htm, truy cập ngày 17/9/2025.

[19] Khoản 7 Điều 98 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP.

[20] Khoản 3 Điều 98 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP.

[21] Zaini, F., Hussin, K., Jamalludin, N., and Zakaria, S., The principle of depth for underground land development: A review. Jurnal Teknologi, pp. 71-78 (2015).

[22] Admiraal, H., Cornaro, A., Dealing with planning and legal challenges when using underground space (2015), https://www.geolsoc.org.uk/~/media/Files/GSL/Events/1Sus%20exploit%20of%20the%20subsurface%20presentations/Day%201%20-%20P9%20-%20Dealing%20with%20planning%20and%20legal%20issues%20when%20using%20underground%20space.pdf?la=en, truy cập ngày 02/10/2024.

[23] Trần Vang Phủ, Dương Anh Sơn, Tham luận: “Kinh nghiệm một số quốc gia về quyền sử dụng đất ngầm và kiến nghị đối với Việt Nam”, Hội thảo “Tác động kinh tế - xã hội của Luật Đất đai năm 2024”, Trường Đại học Mở Tp. Hồ Chí Minh, NXB Kinh tế TP. Hồ Chí Minh, ISBN: 978-604-346-421-4, tr. 50-59 (2024).

[24] Singapore Ministry of Law, Legislative changes to facilitate future planning and development of underground space, Singapore Ministry of Law (2015) https://www.mlaw.gov.sg/news/press-releases/legislative-changes-planning-development-underground-space/#btm-foot, truy cập ngày 17/9/2025.

[25] Trần Vang Phủ, Quy định của Malaysia về đất ngầm và kinh nghiệm cho Việt Nam. Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 10(458), kỳ 2, tr. 50-55 (2022).

[26] Victorian Government Solicitor's Office, Altering compensation entitlements if underground strata is acquired, (2021) https://www.vgso.vic.gov.au/significant-changes-powers-major-transport-projects/altering-compensation-entitlements-if, truy cập ngày 01/6/2025.

[27] Government of South Australia, Underground Land Acquisition (2024) https://www.dit.sa.gov.au/__data/assets/pdf_file/0008/1429361/Underground-land-acquisition-fact-sheet-2024-11.pdf, truy cập ngày 01/6/2025