Tóm tắt:

Bài viết đề cập đến tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp vùng của nước Cộng hoà Pháp bao gồm: cơ cấu tổ chức, trình tự thành lập các cơ quan chính quyền cấp vùng; nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chính quyền cấp vùng; mối quan hệ giữa chính quyền cấp vùng với các cấp chính quyền khác. Từ đó, bài viết đưa ra một vài kinh nghiệm cho tiến trình đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam.

Abstract: The article addresses the organization and operation of French Republic's regional governments, including: organizational structure and procedures for establishing regional government agencies; responsibilities and powers of regional government agencies; the relationship between regional governments and other levels of government. From there, the article elaborates some experiences for the process of reforming the organization and operation of the provincial governments in Vietnam.

Keywords: local government, regional government, French Republic

1. Đặt vấn đề

Chính quyền địa phương của Pháp hoạt động dưới sự phân quyền và tổ chức rõ ràng, tuân thủ nguyên tắc tự quản địa phương. "Chính quyền địa phương" hay thuật ngữ chính xác hơn được nước Pháp sử dụng là "đơn vị hành chính lãnh thổ" (la collectivité territoriale) là các cơ quan công quyền của địa phương phân biệt với Nhà nước (có tính phi nhà nước). Ở Pháp có ba loại đơn vị hành chính lãnh thổ là xã, tỉnh, vùng được điều chỉnh bởi Bộ luật chung về đơn vị hành chính lãnh thổ. Mỗi đơn vị hành chính lãnh thổ đều có Hội đồng tự quản có tư cách pháp nhân, được tự do thực hiện các thẩm quyền của mình theo luật định. Hệ thống quản trị địa phương của Pháp có tính điển hình, gọi là mô hình Pháp, hay còn gọi là mô hình lục địa, được áp dụng bởi đa số các nước Châu Âu, Mỹ Latinh, các nước nói tiếng Pháp ở Châu Phi, Trung Đông và thậm chí Thái Lan[1].Việc tìm hiểu những đặc điểm của mô hình quản trị địa phương đã trở thành một trong những mô hình chung của thế giới thực sự cần thiết cho công cuộc cải cách quản trị địa phương ở nước ta hiện nay. Trong khuôn khổ nội dung bài viết, tác giả đề cập đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp cao nhất của Pháp - chính quyền cấp vùng, từ đó đề xuất một số quan điểm, giải pháp nhằm hoàn thiện hơn tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp tỉnh ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay.

2. Khái quát bộ máy nhà nước Cộng hoà Pháp

Pháp là một quốc gia đơn nhất, có chính phủ theo hình thức cộng hoà, với diện tích tổng thể 672.051 km2. Nền tảng của tổ chức chính trị và hành chính hiện nay của Pháp được hình thành theo Hiến pháp năm 1958 của nền Cộng hoà thứ năm.

Quyền lập pháp thuộc về Nghị viện (le Parlement), bao gồm hai viện Thượng viện (le Sénat) và Hạ viện (l’Assemblée nationale). Hạ viện bao gồm 577 đại biểu được bầu với nhiệm kỳ 5 năm theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu trực tiếp. Thượng viện bao gồm 348 thượng nghị sĩ được bầu với nhiệm kỳ 6 năm bởi 150.000 đại cử tri (chủ yếu là các quan chức địa phương) và do đó được coi là ít mang tính đại diện hơn và có ít quyền lực hơn so với Hạ viện.

Quyền hành pháp chủ yếu thuộc về Tổng thống nước cộng hoà. Từ năm 1962 đến nay, Tổng thống được bầu ra bằng phổ thông đầu phiếu do nhân dân trực tiếp lựa chọn. Tổng thống là nguyên thủ quốc gia và là người đứng đầu quân đội. Người này bổ nhiệm Thủ tướng và các thành viên của Chính phủ (theo đề nghị của Thủ tướng).

Quyền tư pháp là tách biệt với hai quyền còn lại theo nguyên tắc tư pháp độc lập.

Chính quyền địa phương ở nước Pháp được tổ chức theo mô hình chung và có quy chế pháp lý chung. Bên cạnh đó, nước cộng hoà Pháp có nhiều lãnh thổ hải ngoại có quy chế pháp lý đặc thù và ngay tại chính quốc cũng có ba thành phố (Paris, Lyon, Marseille) có quy chế riêng.

Theo Điều 72 Hiến pháp năm 1958, các đơn vị hành chính lãnh thổ của nước Cộng hoà Pháp bao gồm các xã (les communes), các tỉnh (les départements), các vùng (les régions), các đơn vị hành chính đặc biệt và các đơn vị hành chính hải ngoại[2].

Ở nước Cộng hoà Pháp, nếu xã là đơn vị hành chính tự nhiên thì tỉnh và vùng là đơn vị hành chính nhân tạo do nhà nước lập nên[3]. Trong đó, đơn vị hành chính cấp tỉnh được lập ra để bảo đảm sự quản lý của nhà nước còn đơn vị hành chính cấp vùng để bảo đảm định hướng phát triển kinh tế. Tuy nhiên, các đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp vùng của Pháp hiện nay cũng đã được “tự nhiên hoá”. Vùng là đơn vị hành chính non trẻ nhất so với xã và tỉnh. Trước đây các vùng ở nước Pháp được xem là các khu vực địa lý để hoạch định kinh tế, không có tư cách pháp nhân, chỉ có cơ quan hành chính. Đến năm 1982, Luật ngày 02 tháng 3 năm 1982 mới trao cho vùng tư cách đơn vị hành chính lãnh thổ tương tự như xã và tỉnh[4].

Trừ các vùng lãnh thổ đặc biệt thì chính quyền địa phương ở các cấp hành chính lãnh thổ nước Pháp được tổ chức gần như tương tự nhau, đều có một cơ quan dân cử được bầu ra trực tiếp bởi dân cư địa phương, một cơ quan hành chính được lập ra bởi cơ quan dân cử[5], một đại diện của chính quyền trung ương đặt tại địa phương (thiết chế tản quyền). Riêng ở cấp xã người đứng đầu hội đồng dân cử cũng đồng thời là đại diện cho chính quyền trung ương tại xã.

Tính đến ngày 01 tháng 01 năm 2022, nước Pháp có 18 vùng (trong đó có 12 vùng trong lục địa nước Pháp, đảo Corse và 5 vùng hải ngoại), 101 tỉnh và 34955 xã.[6]

Nếu các vùng trong lục địa nước Pháp đều có quy chế chung, nghĩa là tuân thủ mô hình tổ chức chung, có các thẩm quyền giống nhau, được điều chỉnh bằng luật chung thì các vùng lãnh thổ hải ngoại của Pháp là những đơn vị hành chính có quy chế đặc biệt xuất phát từ yếu tố lịch sử (đây là những thuộc địa của Pháp). Các vùng hải ngoại này có quy chế pháp lý và quyền hạn được điều chỉnh phù hợp với đặc điểm cụ thể của từng vùng. Các vùng này, vì tính đặc thù của chúng, có thể được trao quyền, tuỳ từng trường hợp, theo luật hoặc theo quy định, để tự đặt ra các quy tắc đặc thù áp dụng trong lãnh thổ của họ. Tuy nhiên, những quy tắc này không thể liên quan đến quốc tịch, quyền công dân, bảo đảm tự do công cộng, nhà nước, tổ chức tư pháp, luật hình sự, tố tụng hình sự, chính sách đối ngoại, an ninh và trật tự công cộng, tiền tệ, tín dụng, bầu cử.

3. Tổ chức chính quyền cấp vùng của Cộng hoà Pháp

Chính quyền cấp vùng là chính quyền địa phương cấp cao nhất của nước Cộng hoà Pháp. Các vùng được quản lý bởi một Hội đồng vùng được bầu bằng phổ thông đầu phiếu trực tiếp với nhiệm kỳ 6 năm. Số lượng ứng cử viên được ấn định hợp lý từ các tỉnh trực thuộc để đưa các đại diện được bầu đến gần hơn với người dân. Số lượng thành viên của Hội đồng mỗi vùng là khác nhau, tuỳ theo dân số của từng vùng, và được quy định trong Luật bầu cử. Hội đồng vùng Guadeloupe (vùng lãnh thổ hải ngoại) có số lượng thành viên ít nhất với 41 thành viên và vùng có số lượng thành viên Hội đồng nhiều nhất là L’Ile-de-France với 209 thành viên[7].

Các thành viên của Hội đồng vùng bầu ra Chủ tịch trong cuộc họp đầu tiên. Sau đó, dưới sự chủ trì của Chủ tịch, Hội đồng vùng ấn định số lượng Phó Chủ tịch và các thành viên khác của Uỷ ban thường trực. Sau khi ấn định cơ cấu và số lượng thành viên của Uỷ ban thường trực, Hội đồng tiến hành bầu các Phó Chủ tịch.

Uỷ ban thường trực là một cơ cấu thuộc Hội đồng vùng, bao gồm Chủ tịch Hội đồng, 04 đến 15 Phó Chủ tịch và có thể có 01 hoặc nhiều thành viên khác của Hội đồng, với điều kiện tổng số thành viên không vượt quá 1/3 số thành viên của Hội đồng[8].

Văn phòng của Hội đồng vùng bao gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các thành viên của Uỷ ban thường trực đã được uỷ quyền nếu có.

Tương tự như ở cấp tỉnh và cấp xã. Hội đồng vùng có thể thành lập các Uỷ ban để uỷ quyền thực hiện một số quyền hạn của mình. Số lượng, quyền hạn và phương thức hoạt động của các Uỷ ban do Hội đồng vùng quy định.

Tuy nhiên, khác với cấp tỉnh và cấp xã, vì vùng là đơn vị hành chính ra đời từ nhu cầu điều tiết kinh tế của nhà nước, nên cấp vùng có thêm Hội đồng kinh tế, xã hội và môi trường vùng (Le conseil économique, social et environnemental régional, gọi tắt là CESER). CESER là cơ quan tham vấn cho Hội đồng vùng, không đưa ra bất kỳ quyết định nào nhưng đưa ra các ý kiến liên quan đến các vấn đề kinh tế, xã hội và môi trường cũng như hậu quả của các chính sách liên quan đến vùng. Thành viên của CESER bao gồm 4 “đoàn” đại diện cho 4 loại xã hội – nghề nghiệp như sau[9]:

- Đại diện của các doanh nghiệp và các hoạt động nghề nghiệp tự do;

- Đại diện của các tổ chức công đoàn;

- Đại diện của các tổ chức và hiệp hội tham gia vào đời sống tập thể của vùng;

- Các cá nhân, vì năng lực hoặc hoạt động của họ, đóng góp cho sự phát triển của vùng.

Số lượng thành viên của CESER của từng vùng là khác nhau và được chỉ định (không được bầu), có nhiệm kỳ 6 năm và có thể gia hạn. Thành viên của CESER không thể đồng thời là thành viên của Hội đồng vùng.

Tại mỗi vùng có đại diện của Nhà nước (thiết chế tản quyền) chịu trách nhiệm về lợi ích quốc gia, giám sát việc tuân thủ pháp luật và kiểm soát hành chính. Đại diện của Nhà nước (le préfet) là Vùng trưởng, một công chức cao cấp do Hội đồng Bộ trưởng bổ nhiệm, theo sắc lệnh của Tổng thống, theo đề nghị của Thủ tướng và Bộ trưởng Bộ Nội vụ. Giúp việc cho tỉnh trưởng có một tổng thư ký, những người đứng đầu các cơ quan được phân quyền, một chánh văn phòng và các phó tỉnh trưởng (sous-préfets). Vùng trưởng cũng chính là tỉnh trưởng của tỉnh thủ phủ (le chef-lieu) của vùng, có thẩm quyền đối với các tỉnh khác thuộc vùng.

4. Hoạt động của chính quyền cấp vùng ở Cộng hoà Pháp

4.1. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp vùng

Trước đây, các cấp đơn vị hành chính lãnh thổ của Pháp có một điều khoản chung về thẩm quyền (la clause générale de compétence) cho phép họ giải quyết mọi vấn đề thuộc địa phương của họ thông qua các cuộc thảo luận của Hội đồng dân cử. Tuy nhiên, kể từ khi luật NOTRe[10] được ban hành năm 2015, điều khoản chung về thẩm quyền chỉ còn dành cho cấp xã, thẩm quyền của cấp tỉnh và cấp vùng giờ đây đã được liệt kê giới hạn bởi luật. Luật NOTRe liệt kê thẩm quyền của vùng liên quan đến các vấn đề chính như sau:

- Giao thông: quản lý các cảng và sân bay, tàu hoả liên vùng (TER), giao thông ngoài đô thị, các bến xe công cộng…

- Trường trung học phổ thông: xây dựng, duy trì và vận hành các trường trung học phổ thông giáo dục chung và các trường trung học phổ thông hoặc cơ sở giáo dục về nông nghiệp.

- Đào tạo chuyên nghiệp: hoà nhập thanh niên gặp khó khăn, đào tạo người tìm việc, quản lý đào tạo nghề…

- Quy hoạch lãnh thổ và môi trường: quản lý chất thải, các công viên tự nhiên của vùng, phát triển nông thôn và đô thị, kế hoạch vùng về chất lượng không khí… Vùng cũng phụ trách quy hoạch lãnh thổ vùng, phát triển bền vững và bình đẳng lãnh thổ. Vùng đặt ra các mục tiêu: về cân bằng và bình đẳng lãnh thổ, về thiết lập các cơ sở hạ tầng khác nhau có lợi cho vùng, về phát triển các vùng lãnh thổ nông thôn, về điều kiện cư trú, về phát triển giao thông.

- Phát triển kinh tế: thực hiện kế hoạch vùng về phát triển kinh tế, đổi mới và quốc tế hoá. Vùng xác định các định hướng hỗ trợ các doanh nghiệp, hỗ trợ quốc tế hoá, hỗ trợ đầu tư bất động sản và đổi mới doanh nghiệp.

- Quản lý các chương trình châu âu: quản lý các quỹ châu âu FEDER[11], FEADER[12] và một phần của FSE[13]. Với FEADER, các vùng chịu trách nhiệm soạn thảo và thực hiện các chương trình hoạt động của vùng, chương trình phát triển nông thôn vùng.

Nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng vùng:

Hội đồng vùng ban hành Nghị quyết thông qua các cuộc họp để điều chỉnh các công việc của vùng trong các lĩnh vực thẩm quyền mà luật đã quy định. Hội đồng vùng họp ít nhất ba tháng một lần theo yêu cầu của Chủ tịch hội đồng. Hội đồng vùng cũng có thể họp theo yêu cầu của Uỷ ban thường trực hoặc yêu cầu của 1/3 thành viên hội đồng. Các cuộc họp của Hội đồng vùng là công khai, tuy nhiên, nếu 5 thành viên hoặc Chủ tịch hội đồng yêu cầu, Hội đồng có thể biểu quyết họp kín.

Một hoặc nhiều Hội đồng vùng có thể đệ trình các đề xuất nhằm sửa đổi hoặc điều chỉnh các quy định pháp luật hoặc quy tắc đang có hiệu lực hoặc đang trong quá trình soạn thảo liên quan đến quyền hạn, tổ chức và hoạt động của một hoặc nhiều hoặc tất cả các vùng. Các đề xuất này được các Chủ tịch hội đồng vùng chuyển tới Thủ tướng Chính phủ, các Vùng trưởng của các vùng liên quan, và khi các đề xuất này có liên quan đến các quy định của pháp luật chúng sẽ được chuyển đến Chủ tịch Hạ viện và Thượng viện.

Hội đồng vùng có thể, theo sáng kiến của mình hoặc khi nhận được yêu cầu từ từ Hội đồng một đô thị, chuyển giao cho đô thị, trong giới hạn lãnh thổ của mình, các quyền hạn: (1) Thẩm quyền xây dựng, tái thiết, quy hoạch, bảo trì và vận hành các trường trung học phổ thông; (2) Các quyền hạn mà vùng thực hiện liên quan đến phát triển kinh tế.

Hội đồng vùng có thể uỷ quyền một phần quyền hạn của mình cho Uỷ ban thường trực[14], trừ những quyền liên quan đến bỏ phiếu về ngân sách và phê chuẩn tài khoản hành chính. Trong giới hạn đặt ra, Hội đồng vùng cũng có thể uỷ quyền cho Chủ tịch hội đồng vùng một số quyền hạn[15].

Nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Chủ tịch Hội đồng vùng:

Chủ tịch Hội đồng vùng là cơ quan hành pháp của vùng, có nhiệm vụ chuẩn bị và thực hiện các Nghị quyết của Hội đồng vùng.

Chủ tịch Hội đồng vùng là người có thẩm quyền về chi tiêu của vùng và quy định việc thực hiện các khoản thu của vùng, trong khuôn khổ các quy định của Bộ luật chung về thuế liên quan đến các khoản thu thuế của cộng đồng địa phương.

Chủ tịch Hội đồng vùng là người duy nhất chịu trách nhiệm điều hành. Người này có thể uỷ quyền bằng Quyết định, dưới sự giám sát và trách nhiệm của mình, việc thực hiện một phần chức năng của mình cho các Phó chủ tịch và các thành viên khác của Hội đồng vùng.

Chủ tịch hội đồng vùng là người đứng đầu các dịch vụ của vùng. Người này có thể, dưới sự giám sát và trách nhiệm của mình, uỷ thác chữ ký trong bất kỳ vấn đề nào cho những người quản lý các dịch vụ của vùng.

Ngoài ra, Chủ tịch hội đồng vùng là người duy nhất có tư cách là một cảnh sát của hội đồng, có thẩm quyền trục xuất hoặc bắt giữ bất kỳ người nào gây rối trật tự.

Nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng kinh tế, xã hộivà môi trường vùng:

Hội đồng kinh tế, xã hội và môi trường vùng có nhiệm vụ đưa ra ý kiến bắt buộc cho các tài liệu liên quan đến:

- Chuẩn bị và thực hiện kế hoạch của quốc gia trong vùng;

- Tất cả tài liệu quy hoạch và kế hoạch tổng thế liên quan đến vùng;

- Các tài liệu về ngân sách của vùng;

- Các định hướng chung trong các lĩnh vực mà Hội đồng vùng được trao thẩm quyền;

- Các định hướng chung trong lĩnh vực môi trường.

Ngoài ra, Hội đồng này có thể đưa ra ý kiến về bất kỳ vấn đề nào thuộc thẩm quyền của vùng.

Nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Vùng trưởng:

Đại diện cho Nhà nước trung ương tại các vùng có các nhiệm vụ sau:

- Chỉ đạo các dịch vụ phi tập trung của Nhà nước;

- Chịu trách nhiệm thực thi các chính sách của Nhà nước tại vùng;

- Kiểm soát tính hợp pháp và sự tôn trọng các quy tắc về ngân sách của các cơ quan chính quyền cấp vùng và các cơ sở công cộng của vùng;

- Chủ trì Uỷ ban hành chính vùng, là cơ quan tập hợp các Tỉnh trưởng trong vùng và những người đứng đầu các dịch vụ phi tập trung của Nhà nước tại vùng. Sau khi tham khảo ý kiến của cơ quan này, Vùng trưởng đưa ra dự án hành động chiến lược của Nhà nước tại vùng.

- Chuẩn bị các chính sách phát triển kinh tế, xã hội và quy hoạch vùng. Phụ trách việc đàm phán và thực hiện các hợp đồng giữa Nhà nước và vùng.

- Là người đứng đầu hoặc quản lý các dịch vụ phân cấp của các cơ quan hành chính dân sự của Nhà nước có thẩm quyền tại vùng.[16]

4.2. Mối quan hệ giữa chính quyền cấp vùng với các cấp chính quyền khác ở Cộng hoà Pháp

4.2.1. Mối quan hệ giữa cơ quan đại diện cấp vùng và cơ quan chấp hành

Ở nước Pháp, cơ quan chấp hành của Hội đồng vùng cũng chính là Chủ tịch hội đồng vùng. Chủ tịch hội đồng vùng được Hội đồng vùng bầu ra, nhận được sự uỷ quyền từ Hội đồng, là cơ quan chấp hành của Hội đồng và chịu trách nhiệm trước Hội đồng. Ví dụ, Điều L4231-7-1 Bộ luật chung về đơn vị hành chính lãnh thổ quy định:

“Chủ tịch hội đồng vùng đưa ra các hành động thay mặt vùng theo quyết định của Hội đồng vùng và người này có thể, với sự đồng ý của Uỷ ban thường trực, bảo vệ bất kỳ hành động nào chống lại vùng.

Người này có thể, theo sự uỷ quyền của Hội đồng vùng, chịu trách nhiệm trong thời gian được uỷ quyền để đưa ra các hành động pháp lý nhân danh vùng hoặc bảo vệ vùng khỏi những hành động chống lại nó, trong các trường hợp do Hội đồng vùng xác định. Chủ tịch hội đồng vùng chịu trách nhiệm báo cáo trước Hội đồng về việc thực thi quyền hạn này.”[17]

Chủ tịch Hội đồng vùng được bầu ra bởi Hội đồng, tuy nhiên Hội đồng vùng không thể cách chức Chủ tịch. Nhiệm kỳ của Chủ tịch Hội đồng vùng chỉ kết thúc do từ chức, không phù hợp hoặc không đủ tư cách[18], Hội đồng vùng bị giải tán hoặc qua đời.

4.2.2. Mối quan hệ giữa chính quyền cấp vùng với các cấp chính quyền khác

Ở Pháp không tồn tại thứ bậc hành chính giữa các cấp chính quyền địa phương. Điều 2 của Luật số 83-8 ngày 07/01/1983 quy định: “Việc phân chia quyền hạn giữa các xã, tỉnh, vùng không cho phép một trong các cộng đồng này thiết lập hoặc thực hiện quyền giám hộ, dưới bất kỳ hình thức nào, đối với một cộng đồng khác”[19]. Đến lần sửa đổi Hiến pháp ngày 28/03/2003, quy định trên đã được nâng lên tầm hiến pháp, bằng cách quy định tại khoản 5 Điều 72 của Hiến pháp rằng “Không đơn vị hành chính lãnh thổ nào có thể thực hiện quyền giám hộ đối với một đơn vị hành chính lãnh thổ khác”. Tuy nhiên, các đơn vị hành chính lãnh thổ có thể liên kết với nhau để giải quyết các công việc chung, Điều 72 Hiến pháp quy định “khi việc thực thi thẩm quyền đòi hỏi sự hợp tác của nhiều đơn vị hành chính lãnh thổ, luật có thể cho phép một trong số các đơn vị hành chính lãnh thổ hoặc các nhóm của họ tổ chức các thể thức của sự hoạt động chung”. Đó là lý do ở Pháp tồn tại các tổ chức liên xã, liên tỉnh và liên vùng. Theo Điều L5611-1 Bộ luật chung về đơn vị hành chính lãnh thổ, hai hoặc nhiều vùng có thể, để thực thi quyền hạn của mình, ký kết các thoả thuận giữa họ hoặc tạo ra các tổ chức có lợi ích chung. Tổ chức liên vùng là một thể chế công cộng liên kết các vùng có lãnh thổ nối tiếp nhau, được quản lý bởi một hội đồng bao gồm các đại biểu được bầu từ các Hội đồng vùng. Các tổ chức liên địa phương này có tư cách ngang hàng với các chính quyền địa phương.

Về mối quan hệ giữa chính quyền cấp vùng và chính quyền trung ương, nước Pháp quan niệm các đơn vị hành chính lãnh thổ là các cơ quan công quyền phân biệt với Nhà nước (chính quyền trung ương)[20]. Mối quan hệ giữa chính quyền địa phương ở Pháp nói chung, chính quyền cấp vùng nói riêng với chính quyền trung ương được xác định dựa trên hai nguyên tắc chính, đó là sự quản lý tự do của chính quyền địa phương, có giá trị hiến định (Điều 72 Hiến pháp) và sự phân chia quyền hạn giữa Nhà nước trung ương và chính quyền địa phương được thiết lập bởi Luật phân quyền. Điều này có nghĩa là cơ quan dân cử địa phương không phải chịu sự quản lý của trung ương và thực thi các quyền hạn mà pháp luật đã trao cho cộng đồng của họ. Hiến pháp cũng quy định nguyên tắc khi Nhà nước trung ương chuyển giao thẩm quyền cho các đơn vị hành chính lãnh thổ phải đi kèm với việc phân bổ nguồn lực tương ứng cho việc thực hiện những thẩm quyền đó, bất kỳ sự thiết lập hoặc mở rộng thẩm quyền nào làm tăng các khoản chi của các đơn vị hành chính lãnh thổ đều phải đi kèm với việc bù đắp tài chính được quy định bởi luật[21].

Nhằm tránh trường hợp quyền tự quản của các đơn vị hành chính lãnh thổ bị hạn chế khi nhận nguồn lực phân bổ từ Nhà nước trung ương, Điều L1111-5 Bộ luật chung về đơn vị hành chính lãnh thổ quy định:

“Các xã, tỉnh, vùng chỉ phải tuân thủ các yêu cầu và thủ tục sau:

1. Các yêu cầu và thủ tục kỹ thuật quy định bởi luật hoặc nghị định áp dụng luật và áp dụng cho tất cả thể nhân và pháp nhân được điều chỉnh bởi luật tư hoặc luật công;

2. Các yêu cầu và thủ tục kỹ thuật quy định bởi luật hoặc nghị định áp dụng luật áp dụng riêng cho các xã, tỉnh, vùng.

Sự phân bổ một khoản vay, một khoản trợ cấp hoặc một sự giúp đỡ, bởi Nhà nước trung ương, bởi một đơn vị hành chính lãnh thổ cũng như bởi bất kỳ tổ chức nào chịu trách nhiệm về nhiệm vụ công đều không thể đi kèm theo các quy định hoặc điều kiện khác với các quy tắc nêu trên.”[22]

Như vậy, chính quyền địa phương nói chung của nước Pháp có những thẩm quyền độc lập, có nguồn lực để thực hiện những thẩm quyền đó và chính quyền trung ương không thể can thiệp tuỳ tiện vào việc thực hiện thẩm quyền tự quản của địa phương. Quy định trên, tương tự, cũng hạn chế khả năng địa phương này can thiệp vào việc thực thi thẩm quyền của địa phương khác thông qua việc áp đặt các điều kiện ràng buộc kèm theo việc chuyển giao một nguồn lực nào đó.[23]

Về ngân sách, ngân sách của các cấp địa phương là hoàn toàn riêng biệt với ngân sách trung ương. Điều 72-2 Hiến pháp quy định các đơn vị hành chính lãnh thổ được tự do tạo ra các nguồn thu ngân sách trong những điều kiện quy định bởi luật. Các đơn vị hành chính lãnh thổ có thể nhận được tất cả hoặc một phần số tiền thu được từ sự đánh thuế các loại. Luật có thể cho phép họ ấn định cơ sở đánh thuế và tỷ suất trong giới hạn mà luật xác định.[24]

Như vậy, các cấp địa phương của Pháp có những nguồn thu ngân sách riêng và chính quyền trung ương không can thiệp vào việc dùng những nguồn thu này.

Về cơ chế giám sát, Nhà nước trung ương giám sát chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp vùng nói riêng thông qua đại diện của nhà nước đặt tại các đơn vị hành chính lãnh thổ. Ở các đơn vị hành chính cấp vùng thiết chế này gọi là Vùng trưởng, là người đảm bảo tính nhất quán của các hành động của Nhà nước trung ương trong vùng. Vùng trưởng chịu trách nhiệm thực thi chính sách của trung ương tại vùng. Thiết chế này kiểm soát tính hợp pháp và sự tôn trọng các quy tắc về ngân sách trong các hành động của vùng và các cơ sở công cộng của vùng. Nhiều văn bản của các cơ quan chính quyền cấp vùng chỉ có thể có hiệu lực thi hành sau khi đã được chuyển đến cho Vùng trưởng. Khi xét thấy một văn bản không hợp pháp, Vùng trưởng sẽ chuyển văn bản này đến Toà Hành chính trong thời hạn 2 tháng và Thẩm phán toà là người có thẩm quyền tuyên bố văn bản trái pháp luật và ra quyết định huỷ bỏ. Ngoài ra, Vùng trưởng và các cơ quan chính quyền cấp vùng còn có quan hệ bổ sung, hỗ trợ cho nhau. Với vai trò là người hoà giải, Vùng trưởng có thể điều phối các hành động công ở địa phương và các thành viên Hội đồng địa phương trong việc thực hiện các thẩm quyền của họ. Ví dụ, Điều L4132-26 Bộ luật chung về đơn vị hành chính lãnh thổ quy định “Theo yêu cầu của mình, Chủ tịch hội đồng vùng nhận các thông tin cần thiết từ Đại diện cho Nhà nước tại vùng để thực thi quyền hạn của mình. Theo yêu cầu của mình, Đại diện cho Nhà nước tại vùng nhận các thông tin cần thiết từ Chủ tịch hội đồng vùng để thực thi quyền hạn của mình”. Vùng trưởng cùng với Chủ tịch hội đồng vùng đảm bảo sự phối hợp giữa hoạt động của các dịch vụ của vùng và các dịch vụ của Nhà nước tại vùng.[25]

Tuy nhiên, luật quy định nếu bất kỳ thành viên nào của Hội đồng vùng, nếu không có lý do chính đáng, từ chối thực hiện một trong những chức năng được pháp luật giao cho sẽ bị Hội đồng Nhà nước[26] tuyên bố từ chức. Ngoài ra, khi hoạt động của một Hội đồng vùng tỏ ra không thể thực hiện được, Chính phủ có thể tuyên bố giải tán Hội đồng đó và thông báo điều này đến Nghị viện trong thời gian sớm nhất.

4.2.3. Mối quan hệ giữa chính quyền cấp vùng với toà án và cơ quan công tố

Ở Pháp cũng như nhiều quốc gia khác trên thế giới, độc lập và vô tư là hai nguyên tắc cơ bản của hệ thống các cơ quan tư pháp. Sự độc lập của các cơ quan tư pháp được quy định tại Điều 64 trong Hiến pháp nước Cộng hoà Pháp. Sự độc lập này không chỉ xuất phát từ sự phân chia quyền lực nhà nước mà còn từ những đảm bảo theo luật định nhằm bảo vệ các thẩm phán khỏi những áp lực hoặc mối đe doạ có thể ảnh hưởng đến khả năng xét xử của họ. Chỉ một cơ quan có thẩm quyền theo Hiến pháp là Hội đồng tư pháp tối cao (Conseil Supérieur de la Magistrature) quản lý sự nghiệp của họ. Chính vì vậy, các cơ quan tư pháp và các cơ quan nhà nước khác nói chung, chính quyền cấp vùng nói riêng ở Pháp có mối quan hệ hoàn toàn độc lập với nhau, đến mức mà Adeline Hazan (thẩm phán danh dự, cựu thị trưởng thành phố Reims, cựu thành viên Hội đồng vùng) đã nhận xét “Tư pháp và các đơn vị hành chính lãnh thổ vẫn luôn là hai thế giới phớt lờ nhau quá nhiều”[27].

Viện công tố của nước Cộng hòa Pháp được thiết kế bên cạnh hệ thống toà án, tổ chức và hoạt động độc lập với toà án. Điều 5 của lệnh ngày 22 tháng 12 năm 1958 liên quan đến luật về địa vị của ngành tư pháp quy định rằng “các công tố viên được đặt dưới sự chỉ đạo và kiểm soát của những người có thứ bậc cao hơn (trong ngành) và dưới quyền của Bộ trưởng Bộ Tư pháp”. Tuy nhiên, kể từ khi có luật ngày 25 tháng 7 năm 2013, mối quan hệ giữa Bộ Tư pháp và Viện công tố không còn là mối quan hệ chỉ đạo trực tiếp, mà Bộ Tư pháp chỉ giám sát hoạt động của Viện công tố. Ngoài mối quan hệ với Bộ Tư pháp vừa đề cập, cơ quan công tố hoàn toàn độc lập với các cơ quan khác.

5. Kinh nghiệm cho Việt Nam từ việc nghiên cứu chính quyền cấp vùng của Cộng hoà Pháp

5.1. Một vài hạn chế trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay

Về tổ chức, chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay chưa được tổ chức đa dạng theo các mô hình theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013. Chính quyền cấp tỉnh hiện nay đều được tổ chức theo mô hình như nhau, không phân biệt đô thị, nông thôn, miền núi, miền xuôi, hải đảo… Các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh hiện nay vẫn đang được tổ chức rập khuôn và tương ứng với các bộ, ngành trung ương. Ở trung ương có bộ, ngành nào thì ở địa phương cấp tỉnh cũng có các cơ quan chuyên môn tương ứng. Số lượng, tên gọi của các cơ quan chuyên môn của mỗi địa phương cấp tỉnh cũng tương tự như nhau mặc dù đặc điểm tính chất, yêu cầu quản lý ở mỗi địa phương là khác nhau.[28] Điều này làm cho việc tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh đang rất cồng kềnh, chưa phù hợp với thực tiễn quản lý, nguyên tắc quản lý đa ngành, đa lĩnh vực cũng như chưa tạo ra sự năng động, chủ động của địa phương trong việc thiết lập các cơ quan chuyên môn thuộc UBND phù hợp với điều kiện thực tế ở nông thôn, đô thị, hải đảo ở địa phương cụ thể.

Về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp tỉnh, xét về tổng thể, mô hình chính quyền địa phương của Việt Nam hiện nay vẫn có nhiều điểm tương đồng với mô hình tập quyền của Xô viết, mà đặc điểm cơ bản của mô hình này là không có sự phân quyền rõ ràng giữa trung ương và địa phương. Các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp tỉnh nói riêng có những đặc điểm khá giống với các quy định về tự quản địa phương của các quốc gia trên thế giới, tuy nhiên, Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng thể hiện rất nhiều những quy định vừa mang tính tự quản, vừa mang tính trực thuộc làm ảnh hưởng đến khả năng tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương nói chung.[29]

Vấn đề phân quyền đã được đặt ra nhưng chỉ dừng lại ở những nguyên tắc chung chung. Hiến pháp năm 2013 đã đề cập đến “các vấn đề của địa phương” nhưng Luật Tổ chức chính quyền địa phương vẫn chưa xác định được vấn đề riêng của địa phương là vấn đề gì. Theo các quy định cụ thể về thẩm quyền của từng cấp chính quyền thì nhiều quyền hạn vẫn đang tồn tại dưới hình thức chia sẻ giữa nhiều cấp địa phương. Một số nhiệm vụ cả cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã cùng thực hiện nhưng chưa rõ thẩm quyền và trách nhiệm của từng cấp trong quản lý. Điều này dẫn đến thực trạng cùng một vấn đề cả bốn cấp chính quyền cùng đứng ra giải quyết nhưng chưa rõ trách nhiệm thuộc về cấp nào.

Ngoài ra, Luật Tổ chức chính quyền địa phương mặc dù có phân biệt chương quy định về chính quyền ở tỉnh và chính quyền ở thành phố trực thuộc trung ương nhưng đi vào cụ thể các nhiệm vụ, quyền hạn giữa chúng vẫn giống nhau.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã tăng cường quyền hạn cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh đồng thời quy định trách nhiệm của người đứng đầu UBND, tuy nhiên UBND cấp tỉnh vẫn hoạt động theo chế độ tập thể. Điều này chưa thật sự thích hợp với hoạt động hành chính nhà nước với yêu cầu tính quyết đoán và trách nhiệm cá nhân trong điều hành, giải quyết các công việc mang tính chất chuyên môn.

Về mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh và UBND cấp tỉnh: Hiến pháp quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và là cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương. Với quy định này làm cho HĐND trở thành cơ quan đa chức năng, vừa là thể chế nhà nước, vừa là thể chế tự quản. Nhưng tính nhà nước có phần lấn át tính tự quản của địa phương, vì HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước “ở” địa phương chứ không phải “của” địa phương. Còn đối với UBND lại quy định là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Là cơ quan chấp hành của HĐND thì trước hết UBND phải chấp hành mọi nghị quyết của HĐND, còn với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thì UBND trước hết phải chấp hành Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Với quy định như vậy tạo sự mâu thuẫn đối với hai thiết chế này ở địa phương, tuy tạo nên sự thống nhất giữa cơ quan quyền lực và cơ quan hành chính, nhưng lại không tạo nên sự phân công rạch ròi về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hai cơ quan này. Theo mô hình này, HĐND nói chung và HĐND cấp tỉnh nói riêng mất đi tính tự quản, không đảm bảo được sự độc lập một cách tương đối trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Từ đó dẫn đến tình trạng HĐND cấp tỉnh là cơ quan quyền lực thì hoạt động mang nhiều hình thức, còn UBND cấp tỉnh là cơ quan chấp hành, lại điều hành toàn bộ quá trình đời sống kinh tế - xã hội trên địa bàn hành chính lãnh thổ địa phương.

Mối quan hệ giữa HĐND cấp tỉnh với Quốc hội và HĐND cấp dưới chưa được thể hiện rõ ràng. Quốc hội là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất có phải là cơ quan cấp trên của HĐND cấp tỉnh? Và HĐND cấp huyện, xã có phải là cơ quan cấp dưới trực thuộc HĐND cấp tỉnh? Quốc hội và HĐND các cấp có tính chất thẩm quyền khác nhau, chức năng quan trọng nhất của Quốc hội là làm luật còn HĐND các cấp có chức năng chủ yếu là tự quản và thi hành pháp luật. Quy định của pháp luật hiện hành có đề cập đến vai trò của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trong việc kiểm tra, giám sát và hướng dẫn hoạt của HĐND các cấp nói chung liệu có bao hàm ý nghĩa Quốc hội là cơ quan cấp trên của HĐND các cấp? Trên thực tế không thể tồn tại một hệ thống dọc cơ quan quyền lực và đại diện. Quyền lực nhà nước là một thực thể thống nhất, không thể phân chia quyền lực nhà nước thành quyền lực cao hay quyền lực thấp. Trong khi đó, mối quan hệ giữa UBND cấp tỉnh với Chính phủ và UBND cấp dưới lại mang một tính chất khác. UBND các cấp là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, về phương diện lý luận và kể cả thực tiễn pháp lý đều chỉ ra rằng UBND các cấp là cơ quan cấp dưới của Chính phủ theo một quan hệ hành chính thứ bậc trực thuộc chặc chẽ dựa trên chế độ quyền uy và phục tùng. Chính vì vậy, Chính phủ và UBND các cấp hình thành một hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước theo quan hệ dọc từ trung ương đến địa phương. Như vậy, UBND cấp tỉnh nằm trong mối quan hệ song trùng trực thuộc, vừa trực thuộc HĐND cấp tỉnh vừa trực thuộc Chính phủ. Trong khi đó, mối quan hệ giữa HĐND cấp tỉnh với các cơ quan nhà nước cấp trên lại không được xác định cụ thể. Có ý kiến cho rằng HĐND các cấp thực chất nằm trong nhánh quyền lực hành pháp, nghĩa là nằm trong hệ thống cơ quan hành chính, các cơ quan thực thi pháp luật, thực thi quyền hành pháp[30]. Nhưng HĐND cấp tỉnh không phải là cấp dưới của Quốc hội và Chính phủ. Điều này có thể dẫn đến hai khả năng trên thực tế: (1) sự lãnh đạo thống nhất của chính quyền trung ương đối với hoạt động của chính quyền cấp tỉnh khó được bảo đảm; (2) sự lệ thuộc thụ động của chính quyền cấp tỉnh đối với sự lãnh đạo, chỉ đạo của chính quyền trung ương.[31]

Mối quan hệ quản lý ngành và quản lý địa bàn lãnh thổ giữa bộ, ngành Trung ương và chính quyền cấp tỉnh còn chồng chéo về thẩm quyền, trách nhiệm[32] đồng nghĩa với sự kiểm soát không rõ ràng, mạch lạc. Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định cơ quan chuyên môn thuộc UBND được tổ chức ở cấp tỉnh, cấp huyện là cơ quan tham mưu, giúp UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương; cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND; việc tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND phải bảo đảm phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và điều kiện, tình hình phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương[33]. Với quy định này, dường như địa phương được tự mình quyết định tổ chức và hoạt động cơ quan chuyên môn giúp việc phù hợp nhất với điều kiện của địa phương mình. Tuy nhiên, cũng ngay tại điều này, Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định cơ quan chuyên môn ở địa phương thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân cấp, uỷ quyền của cơ quan nhà nước cấp trên; chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực cấp trên. Có thể thấy, trong phân cấp quản lý, các bộ, ngành Trung ương còn nắm nhiều quyền cụ thể, phong cách quản lý vẫn mang nặng dấu ấn cơ chế tập trung, trách nhiệm quản lý ngành trên địa bàn thiếu rõ ràng, minh bạch. Thẩm quyền của chính quyền cấp tỉnh còn hạn chế và thiếu cụ thể dẫn đến địa phương chưa thể chủ động, sáng tạo, không đáp ứng kịp thời quyền lợi của nhân dân địa phương, hạn chế khả năng tự quản, tự chịu trách nhiệm, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước tại địa phương vì thế chưa hiệu quả.

5.2. Những kinh nghiệm có thể vận dụng cho Việt Nam từ tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp vùng nước Cộng hoà Pháp

Kinh nghiệm của nước Pháp trong tổ chức chính quyền địa phương cho thấy ở quốc địa phương luôn có sự hiện diện và hoạt động hiệu quả của một thiết chế dân chủ: hội đồng dân cử đúng nghĩa và đầy đủ. Vì vậy, đối với tổ chức chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay, cần xác định lại vị trí, tính chất của Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh là cơ quan đại diện cho người dân ở địa phương. Nên xây dựng HĐND cấp tỉnh theo hướng một thể chế mạnh, thật sự đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, như vậy mới có thể tiến dần đến chế độ tự quản địa phương. Xác định đúng mối quan hệ giữa HĐND với Uỷ ban nhân dân (UBND) sao cho UBND cấp tỉnh thật sự là cơ quan chấp hành của cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân theo đúng ý nghĩa của nó.

Với tư cách là cơ quan chấp hành của HĐND cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh là cơ quan thường trực, chuyên trách hoạt động hành chính với phương pháp hoạt động chủ yếu là mệnh lệnh – phục tùng. Đồng thời, UBND cấp tỉnh phải thực sự là một thể chế hành chính, không phải là thể chế hội nghị như HĐND, chuyển sang hoạt động theo chế độ thủ trưởng, đề cao vị trí và thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh. UBND cấp tỉnh chỉ chịu trách nhiệm trước HĐND cấp tỉnh, không chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên theo cơ chế song trùng trực thuộc như hiện nay.

Chính quyền cấp tỉnh nên có một cơ quan tham mưu hiệu quả bao gồm các chuyên gia có năng lực, kinh nghiệm để đóp góp ý kiến, tư vấn cho từng lĩnh vực thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp tỉnh như CESER của nước Pháp. Áp dụng vào điều kiện Việt Nam, cơ quan tham vấn của chính quyền cấp tỉnh nên được tổ chức phù hợp với đặc điểm của từng tỉnh thành, vì thế có thể có sự khác nhau về số lượng cũng như chuyên môn của các thành viên. Các thành viên của cơ quan tham vấn không đồng thời là đại biểu HĐND mà là các đại diện đến từ các doanh nghiệp, các tổ chức xã hội, các trường đại học, viện nghiên cứu… Nói chung, thành viên của cơ quan tham vấn phải là các chuyên gia có năng lực, kinh nghiệm về kinh tế, văn hoá, xã hội, pháp luật. Có như vậy cơ quan tham vấn mới có thể đưa ra ý kiến một cách khách quan, sát với tình hình thực tế địa phương đối với các định hướng, kế hoạch, quyết định của HĐND cấp tỉnh đối với các vấn đề của địa phương. Đồng thời, đây cũng là một phương án hữu hiệu giúp nhân dân, các đoàn thể, hiệp hội, tổ chức xã hội… có thể tham gia hiệu quả vào việc đóng góp ý kiến, phản biện xã hội đối với các chính sách của chính quyền cấp tỉnh.

Đối với các Ban của HĐND cấp tỉnh, theo kinh nghiệm nước Pháp cho thấy không nên quy định cứng số lượng và tên gọi các ban của HĐND như hiện nay. Việc thành lập các Ban nên tuỳ thuộc vào nhiệm vụ cụ thể của HĐND từng tỉnh thành. Mỗi địa phương có đặc thù riêng về điều kiện kinh tế - xã hội, điều kiện tự nhiên. Chính vì vậy, HĐND cấp tỉnh ở các địa phương có nhiệm vụ, vai trò khác nhau. Ví dụ, đối với những tỉnh miền núi, trung du, nông thôn nhiệm vụ nên tập trung vào việc thực hiện chính sách xoá đói, giảm nghèo, phát triển nông thôn, nâng cao đời sống người dân nhằm hạn chế khoảng cách giàu nghèo. Đối với tỉnh đồng bằng, thành phố trực thuộc trung ương nên tập trung vào nhiệm vụ giải quyết việc làm, chống thất nghiệp và tệ nạn xã hội. Chính vì thế, số lượng, tên gọi, cơ cấu tổ chức các Ban của HĐND có thể khác nhau giữa các tỉnh thành. Kinh nghiệm của nước Pháp cho thấy luật chỉ quy định thành lập bắt buộc Uỷ ban thường trực của Hội đồng địa phương, còn lại các Ban, Uỷ ban khác đều được quy định mở nhằm tạo điều kiện cho chính quyền địa phương được tổ chức sao cho tinh gọn nhất, phù hợp nhất với tình hình thực tế của từng địa phương.

Đối với cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, Chính quyền cấp tỉnh cần trực tiếp quyết định các vấn đề tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ, công chức trực thuộc như quyết định thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh; phân định nhiệm vụ cụ thể giữa các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và cấp huyện phù hợp với điều kiện thực tế của mỗi địa phương; quyết định chế độ đãi ngộ nhằm thu hút nhân tài, nhân lực có trình độ cao về làm việc cho địa phương. Nên xây dựng cơ quan chuyên môn đa ngành, đa lĩnh vực. Bộ máy cơ quan chuyên môn cần tinh giản, gọn nhẹ.

Theo kinh nghiệm của nước Pháp, việc cung cấp các dịch vụ công của Nhà nước (chính quyền Trung ương) tại địa phương thuộc về trách nhiệm của thiết chế tản quyền. Vùng trưởng, tỉnh trưởng ngoài nhiệm vụ kiểm soát tính hợp pháp trong hoạt động của chính quyền địa phương còn thành lập các cơ quan cung cấp các dịch vụ công của trung ương tại địa phương, hoạt động song song với các cơ quan của chính quyền địa phương. Có thể vận dụng kinh nghiệm này cho Việt Nam bằng cách phân biệt rõ cơ quan chuyên môn thuộc chính quyền cấp tỉnh và các cơ quan chuyên môn thuộc các cơ quan bộ, ngành trung ương đặt tại địa phương. Các cơ quan chuyên môn thuộc chính quyền cấp tỉnh chỉ trực thuộc chính quyền cấp tỉnh, chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp tỉnh, không chịu trách nhiệm trước bộ, ngành trung ương. Mỗi tỉnh, thành khác nhau, cơ quan chuyên môn có thể khác nhau kể cả về số lượng, tên gọi, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ để phù hợp với đặc thù từng địa phương. Các cơ quan chuyên môn đặt ở địa phương do chính quyền trung ương thành lập nên trực thuộc cơ quan tản quyền của trung ương ở địa phương. Như vậy sẽ khắc phục được tính chất trực thuộc hai chiều của các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND cấp tỉnh hiện nay.

Về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp tỉnh, kinh nghiệm của nước Pháp cho thấy cần phân quyền mạnh và rõ ràng cho chính quyền cấp tỉnh nói riêng và chính quyền địa phương nói chung theo nguyên tắc cấp nào có điều kiện thực hiện tốt nhất việc gì thì giao cho cấp đó làm kèm theo đầy đủ quyền hạn và điều kiện cần thiết để thực hiện.

Cần ban hành Luật phân quyền để cụ thể hoá Điều 112 của Hiến pháp năm 2013: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”. Phân định rạch ròi, rành mạch nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp chính quyền địa phương. Luật phân quyền cũng cần phân định rõ thẩm quyền giữa HĐND cấp tỉnh và UBND cấp tỉnh theo hướng: quan niệm HĐND cấp tỉnh là một thiết chế mạnh của chính quyền cấp tỉnh, có quyền tự chủ quyết định mọi vấn đề của địa phương trong khuôn khổ luật định, có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và nắm ngân sách địa phương theo luật định; UBND cấp tỉnh thật sự là cơ quan chấp hành của HĐND cấp tỉnh, mọi quyết định và chỉ đạo của trung ương không trực tiếp xuống UBND cấp tỉnh mà phải thông qua HĐND cấp tỉnh rồi mới đến UBND cấp tỉnh. HĐND cấp tỉnh có quyền quyết định tất cả những vấn đề của địa phương theo luật định. Những vấn đề thuộc thẩm quyền của trung ương nhưng giao cho HĐND cấp tỉnh thực hiện thì thực hiện trên cơ sở uỷ quyền. Trong trường hợp này, các cơ quan trung ương uỷ quyền có vai trò chỉ đạo, hướng dẫn, hỗ trợ để HĐND cấp tỉnh thực hiện được các nhiệm vụ được uỷ quyền.

Về ngân sách của chính quyền cấp tỉnh, cần đảm bảo cho chính quyền cấp tỉnh thực sự trở thành cấp ngân sách, nghĩa là nguồn thu của riêng cấp tỉnh có ý nghĩa quyết định trong hoạt động chi. HĐND cấp tỉnh phải thực sự là cơ quan có đủ thẩm quyền và khả năng để phê duyệt ngân sách, quyết toán ngân sách địa phương. Cần ban hành các quy định về định mức thu, chi ngân sách đối với chính quyền cấp tỉnh. Phân định rõ nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách các tỉnh thành.

Về việc kiểm soát chính quyền cấp tỉnh của chính quyền trung ương, nên học tập kinh nghiệm nước Pháp trong việc chuyển đổi từ kiểm soát hành chính sang cơ chế hậu kiểm của Vùng trưởng, Tỉnh trưởng đối với tính hợp pháp của các văn bản do địa phương ban hành. Điều này cũng phù hợp với tinh thần của Điều 12 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương “Chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền. Cơ quan nhà nước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương”. Do đó, đối với những thẩm quyền đã phân quyền cho chính quyền cấp tỉnh, những thẩm quyền mà chính quyền cấp tỉnh có toàn quyền tự quyết, thì văn bản của chính quyền cấp tỉnh chỉ chịu sự kiểm soát duy nhất của pháp luật mà đại diện là cơ quan tư pháp. Toà án chính là cơ quan độc lập, khách quan và phù hợp nhất để đánh giá tính hợp pháp trong hoạt động của chính quyền cấp tỉnh đối với những lĩnh vực đã được phân cấp, phân quyền. Đối với những thẩm quyền chưa phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh mà mới được chính quyền trung ương uỷ quyền thực hiện cho chính quyền cấp tỉnh, bên cạnh việc kiểm tra giám sát hành chính thì cơ chế giám sát tư pháp vẫn nên là biện pháp cuối cùng.

Để thực hiện được cơ chế giám sát tư pháp thì phải đảm bảo được sự độc lập cần thiết của các cơ quan tư pháp. Chính quyền cấp tỉnh cần tôn trọng và không can thiệp vào tổ chức và hoạt động của các cơ quan Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân trên địa bàn cấp tỉnh nhằm bảo đảm cho các cơ quan tư pháp được tổ chức và hoạt động độc lập, các cơ quan này dù ở cấp nào cũng đều là cơ quan thuộc về trung ương, không lệ thuộc vào địa phương, không mang tính địa phương. Để đảm bảo sự độc lập của toà án với chính quyền địa phương nói chung, không nên tổ chức toà án theo lãnh thổ hành chính địa phương như hiện nay mà nên chuyển sang mô hình toà án theo cấp xét xử sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm. Tốt nhất nên thành lập toà án hành chính chuyên trách như nước Pháp để xử lý những tranh chấp giữa các cấp chính quyền.

6. Kết luận

Qua nghiên cứu mô hình chính quyền cấp vùng của nước Cộng hoà Pháp có thể rút ra nhiều gợi ý cho Việt Nam trong công cuộc đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền cấp tỉnh theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Tuy nhiên, việc nghiên cứu và áp dụng những tiến bộ trong mô hình chính quyền địa phương của Pháp vào điều kiện Việt Nam cần tiến hành một cách thận trọng. Cần tiếp tục nghiên cứu cả lí luận lẫn thực tiễn, xem xét một cách tổng thể và đặt trong mối quan hệ với các yếu tố, đặc điểm về chính trị, thể chế nhà nước, truyền thống lịch sử, tính đặc thù của Việt Nam để có cách vận dụng phù hợp nhất, hiệu quả nhất vào điều kiện của Việt Nam.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Cộng hoà Pháp, Hiến pháp 1958

2. Cộng hoà Pháp, Luật Bầu cử 2023

3. Cộng hoà Pháp, Bộ luật chung về đơn vị hành chính lãnh thổ 2023

4. Cộng hoà Pháp, Luật Tổ chức lãnh thổ mới của nước Cộng hoà 2015

5. Luật Tổ chức Chính quyền địa phương số 77/2015/QH13, ngày 19 tháng 6 năm 2015 (sửa đổi, bổ sung 2019)

6. Ministère Chargé Des Collectivités Territoriales, Les collectivités locales en chifres 2022, collectivites-locales, 08-2022, https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/Accueil/DESL/2022/Colloc%20en%20chiffres/Chiffres%20clef/BATweb-DGCL-CL_en_chiffres_2022.pdf

7. République Francaise, Quel est le rôle d’un préfet de région?, vie publique, 03-01-2023, https://www.vie-publique.fr/fiches/20170-quel-est-le-role-dun-prefet-de-region#:~:text=Il%20prépare%2C%20par%20ses%20informations,État%2Drégions%20(CPER)

8. République Francaise, Qu’est-ce qu’une collectivité territoriale ou collectivité locale?, vie publique, 22-08-2022, https://www.vie-publique.fr/fiches/19604-quest-ce-quune-collectivite-territoriale-ou-collectivite-locale

9. Nguyễn Hoàng Anh, Chính quyền địa phương tự quản trong pháp luật một số quốc gia, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 19(275), 61, 65, (2014)

10.Nguyễn Hoàng Anh, Cải cách đơn vị hành chính lãnh thổ ở Pháp và kinh nghiệm cho Việt Nam, Luật học số 12, 3, 6 (2019)

11.Nguyễn Hoàng Anh, Tổ chức đơn vị hành chính ở Cộng hoà Pháp, Nghiên cứu Lập pháp số 19(395), 60, 64 (2019)

12.Nguyễn Đăng Dung, Nghiên cứu về Luật Tổ chức Chính quyền địa phương, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội Tập 32 Số 3, 1, 5 (2016)

13.Nguyễn Đăng Dung, Chính quyền địa phương Việt Nam vừa phân quyền và vừa không phân quyền/ vừa tự quản và vừa không tự quản, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội số 2, 1, 9-11 (2019)

14.Trương Thị Hồng Hà (chủ biên), Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, 159 (2017)

15.Mathilde Elie, Des pistes pour réchauffer les relations entre élus locaux et la justice (Các hướng để làm nóng lại quan hệ giữa các đại biểu dân cử địa phương và ngành tư pháp), la gazette, 21-02-2022, https://www.lagazettedescommunes.com/791428/des-pistes-pour-rechauffer-les-relations-entre-elus-locaux-et-la-justice/

16.Đào Bảo Ngọc, Quản trị địa phương ở các nước Châu Âu - nghiên cứu trường hợp Anh, Pháp, Đức và việc tiếp thu kinh nghiệm cho Việt Nam, (Luận án tiến sĩ luật học), Đại học quốc gia Hà Nội (2018)

17.LÊ MINH THÔNG, NGUYỄN NHƯ PHÁT (ĐỒNG chủ biên), NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY, Nxb. CHÍNH TRỊ QUỐC GIA, Hà Nội, 59-60 (2002)

18.Văn Tất Thu, Vị trí, vai trò của chính quyền địa phương trong hệ thống các cơ quan nhà nước, Tạp chí Nhà nước và pháp luật Số 10, 3, 8 (2009)

19.vũ thư (chủ biên), Tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương, Nxb. khoa học xã hội, Hà Nội, 192 (2019)

* Thạc sĩ, NCS, Trường Đại học Nha Trang. Duyệt đăng 23/03/2024. Email.bachns@ntu.edu.vn, 0935929229

[1] Đào Bảo Ngọc, Quản trị địa phương ở các nước Châu Âu - nghiên cứu trường hợp Anh, Pháp, Đức và việc tiếp thu kinh nghiệm cho Việt Nam, (Luận án tiến sĩ luật học), Đại học quốc gia Hà Nội (2018)

[2] Cộng hoà Pháp, Hiến pháp 1958, Điều 72

[3] Nguyễn Hoàng Anh, Cải cách đơn vị hành chính lãnh thổ ở Pháp và kinh nghiệm cho Việt Nam, Luật học số 12, 3, 6 (2019)

[4] Nguyễn Hoàng Anh, Tổ chức đơn vị hành chính ở Cộng hoà Pháp, Nghiên cứu Lập pháp số 19(395), 60, 64 (2019)

[5] Trương Thị Hồng Hà (chủ biên), Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay