Tóm tắt: Bầu cử là một trong những hình thức bảo đảm tính dân chủ trong xã hội hiện đại, nhưng thực tế khó lựa chọn được các đại biểu đại diện cho các nhóm đa dạng khác nhau. Với những nhóm đặc thù như phụ nữ, người khuyết tật, người dân tộc thiểu số, việc tham gia trực tiếp vào đời sống chính trị thường bị cản trở bởi các yếu tố văn hóa, kinh tế, giáo dục… Để khắc phục những bất cập này, cơ chế “hạn ngạch” đã được sử dụng với các dạng thức khác nhau nhằm tăng cường sự hiện diện đại biểu của các nhóm đặc thù. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy cơ chế hạn ngạch có thể được chia thành hai nhóm lớn là hạn ngạch trực tiếp trong bầu cử và hạn ngạch chung trong tuyển dụng. Với cơ chế hạn ngạch trực tiếp trong bầu cử, lại có thể chia thành ba loại là hạn ngạch số ghế cố định, hạn ngạch ứng viên và hạn ngạch tự nguyện. Mỗi cơ chế đều có những ưu điểm và bất cập nhất định và sẽ phù hợp với những bối cảnh cụ thể khác nhau. Việt Nam cũng đã có quy định về hạn ngạch trong bầu cử đối với phụ nữ, người dân tộc thiểu số nhưng còn sơ khai và chưa có cơ chế tương ứng dành cho người khuyết tật. Bài viết làm rõ bản chất và tính khả thi của hạn ngạch trong bầu cử, đồng thời dựa trên cơ sở pháp luật quốc tế và kinh nghiệm của một số quốc gia để nêu ra một số khuyến nghị cho Việt Nam về việc bổ sung cơ chế hạn ngạch đối với người khuyết tật vào hệ thống pháp luật bầu cử trong thời gian tới.
Từ khoá: Hạn ngạch, bầu cử, người khuyết tật, ứng cử viên
Abstract: Elections are a form of direct democracy, serving as a mechanism through which the will, aspirations, and sovereign power of the people are expressed in building the State in general and state power institutions at both central and local levels in particular. Through elections, the people exercise their democratic rights by nominating themselves, proposing candidates, or selecting qualified representatives to act on their behalf in exercising state power and managing public affairs.
Given the crucial roles of the National Assembly and People's Councils, electoral candidates are required to meet specific legal standards. These include loyalty to the nation and the people; good moral character; appropriate educational and professional qualifications; strong political will to fight against corruption and wastefulness; sufficient health, experience, and reputation to fulfill their duties; and the ability to maintain close contact with the public and gain their trust.
To select qualified candidates, the nomination and introduction process must follow strict procedures, ensuring democracy, scientific criteria, and particularly, representativeness. In order to guarantee representation of diverse social groups, electoral laws may stipulate candidate structures by social group composition. For minorities or vulnerable groups, the law may introduce a “quota” mechanism—setting a required number or proportion of candidates within the nomination list. Groups typically covered by such quotas include women, ethnic minorities, and persons with disabilities.
Keywords: Electoral quota, Elections, Persons with disabilities, Candidate
I. Khái niệm và ý nghĩa của hạn ngạch với ứng cử viên là người khuyết tật trong bầu cử
Các chuẩn mực (tiêu chuẩn) về quyền con người[1] chính là yêu cầu tối thiểu về quyền, phản ánh những giá trị chung nhất được thừa nhận trong các điều ước quốc tế cơ bản về quyền con người. Theo đó, tất cả các quyền dân sự, chính trị, kinh tế, xã hội và văn hóa của mọi người đều phải được tôn trọng, bảo vệ và thực hiện đúng đắn và hiệu quả. Tiến trình phát triển cần được bảo đảm không có sự phân biệt đối xử với bất kì nhóm nào, mọi nhóm và cá nhân trong xã hội đều được tham gia vào quá trình ra quyết định cũng như được hưởng lợi từ sự phát triển.
Đối với cộng đồng người khuyết tật, tham gia chính trị là một cách quan trọng để họ cải thiện khả năng hòa nhập với cộng đồng và có điều kiện phát triển tốt hơn. Công ước về Quyền của Người khuyết tật (CRPD) đề cao quyền bầu cử và ứng cử của người khuyết tật, nhưng ở nhiều quốc gia, có rất ít người khuyết tật trở thành chính trị gia hoặc thậm chí là ứng cử viên trong các cuộc bầu cử. Vì vậy, việc cấp hạn ngạch/chỉ tiêu ứng viên có thể tăng khả năng tiếp cận các quá trình ra quyết định chính trị, trao quyền cho người khuyết tật trở thành người lãnh đạo trong cộng đồng của họ,[2] tăng cường chia sẻ giá trị của họ với toàn thể xã hội. Việc xác lập hạn ngạch nhằm mục đích tăng cường sự đại diện của các nhóm dễ bị bỏ quên, thúc đẩy sự tham gia chính thức của họ vào các quy trình chính trị, có thể giúp mở rộng khả năng tiếp cận các quy trình ra quyết định.
Về cơ bản, hạn ngạch/chỉ tiêu (quotas) có thể hiểu là một số lượng hoặc tỉ lệ phần trăm nhất định những người thuộc một nhóm cộng đồng dễ bị xem nhẹ (nhóm bị “lề hóa” - marginalized group) được đảm bảo tham gia hoặc có khả năng tiếp cận tốt hơn với các vị trí công việc trong một cơ quan hoặc tổ chức. Nếu hạn ngạch được quy định trong pháp luật, danh sách ứng viên phải đáp ứng yêu cầu về hạn ngạch trước khi diễn ra các cuộc bầu cử chính thức.
Trong khi hạn ngạch/chỉ tiêu tham chính dành cho phụ nữ đã khá phổ biến, hạn ngạch tham chính dành cho người khuyết tật vẫn còn là chủ đề mới và ít được bàn luận. Những nỗ lực nhằm thúc đẩy khả năng tham chính của người khuyết tật cũng hạn chế hơn so với các biện pháp tương tự dành cho nữ giới.[3] Bên cạnh những lợi ích to lớn, việc thực hiện hạn ngạch cũng có thể gắn liền với những thách thức, đặc biệt là do ảnh hưởng của định kiến cho rằng các đại diện này khó có được quyền lực hoặc khó thực hiện quyền lực ngang bằng với các thành viên khác. Điều đó có thể khiến cho ngay cả khi được bầu chọn, những đại diện này vẫn phải tiếp tục đấu tranh để giành hoặc thực hiện quyền của họ.
Ngoài ra, để có thể vận hành được hệ thống hạn ngạch, chúng ta còn phải trả lời rất nhiều câu hỏi liên quan đến quá trình thực thi hạn ngạch dành cho người khuyết tật như thế nào. Những quá trình này thường gồm nhiều giai đoạn tùy thuộc vào các hệ thống bầu cử khác nhau, các mô hình hạn ngạch khác nhau. Chẳng hạn như trong giai đoạn trước bầu cử, hàng loạt nhiệm vụ cần làm rõ như ai đủ điều kiện là người khuyết tật (có sự phân biệt giữa người khuyết tật về thể chất và về tâm thần trong lĩnh vực này hay không)? Ứng viên có phải thể hiện dấu hiệu rõ ràng của khuyết tật không? Ứng viên có cần phải đại diện cho các dạng khuyết tật khác nhau không? Và khi đã có được danh sách ứng viên cuối cùng, các quốc gia sẽ làm thế nào để đảm bảo số lượng ứng viên là người khuyết tật được bầu cử ở mức tối thiểu?[4]
Bên cạnh ý nghĩa về sự trao quyền, khẳng định vị thế bình đẳng của cộng đồng người khuyết tật với những cộng đồng khác, quan điểm ủng hộ phương án cấp hạn ngạch cho các nhóm yếu thế còn được củng cố bởi những luận điểm như:
- Việc cấp hạn ngạch cho các nhóm này không mang tính phân biệt đối xử, mà thực tế là cách thức để giảm bớt những rào cản khiến họ khó có cơ hội tham gia vào đời sống chính trị.
- Việc cấp hạn ngạch có thể tạo ra những xung đột nhất định, nhưng tình trạng này chỉ có tính tạm thời mà không kéo dài mãi.
- Trải nghiệm của các đại biểu đến từ các nhóm yếu thế nói chung, người khuyết tật nói riêng, sẽ bảo đảm tính đa diện khi bàn luận và đưa ra những quyết định chính sách có ảnh hưởng sâu rộng đến xã hội.
Dù vậy, các quan điểm phản đối cho rằng việc cấp hạn ngạch có thể làm tổn hại đến tính dân chủ khi cử tri không được toàn quyền lựa chọn các đại biểu thay mặt cho họ một cách hiệu quả nhất, đặc biệt là trường hợp ứng viên được chỉ định. Thậm chí, một số phản ứng tiêu cực hơn còn nhấn mạnh, việc cấp hạn ngạch có thể được sử dụng như một công cụ nhằm phân biệt đối xử chống lại những ứng viên không thuộc hạn ngạch. Đồng thời, việc này cũng không bảo đảm được hiệu quả của các hoạt động chính trị,[5]có thể do năng lực hạn chế của các ứng viên được bầu chỉ vì họ thuộc hạn ngạch (chứ ít vì lí do năng lực của họ).
Cần xác quyết rằng, sử dụng hạn ngạch không hẳn là lựa chọn tốt nhất trong mọi tình huống, nhưng trong bối cảnh của một số quốc gia, cách thức này có thể mang lại những cơ hội mới cho sự tham gia chính trị của công chúng nói chung. Sự tham gia chính trị đầy đủ của các nhóm dễ bị tổn thương, trong đó có người khuyết tật, không chỉ mang lại lợi ích cho bản thân họ mà còn có ý nghĩa to lớn đối với gia đình, cộng đồng và cả lợi ích quốc gia.
II. Các loại hạn ngạch với ứng cử viên là người khuyết tật trong bầu cử
Với bối cảnh đa dạng ở các nền tảng xã hội, văn hóa khác nhau, việc xác định hạn ngạch cũng cần phải phù hợp và thường xuất hiện ba loại hạn ngạch là: Hạn ngạch số ghế cố định - reserved seats; Hạn ngạch ứng viên - candidate quotas; và Hạn ngạch tự nguyện - (voluntary) political party quotas.[6] Mỗi loại hình hạn ngạch đều có những yêu cầu riêng.
Hạn ngạch số ghế cố định: Loại hạn ngạch này yêu cầu số ghế “dành riêng” trong khối cơ quan dân cử. Loại hạn ngạch này có thể được quy định bởi hiến pháp hoặc đạo luật được quốc hội thông qua. Theo đó, quy định sẽ trực tiếp yêu cầu một số lượng ghế nhất định trong quốc hội/cơ quan dân cử phải được phân bổ cho những người thuộc nhóm bị thiệt thòi. Những ghế này có thể được lấp đầy bằng cách đề cử hoặc bầu cử. Cơ chế này có khả năng giúp trực tiếp nâng cao tỉ lệ đại diện của nhóm yếu thế trong các cơ quan dân cử, góp phần giảm bớt gánh nặng tranh cử cho các ứng viên có ít điều kiện tiếp xúc với công chúng trong quá trình tranh cử. Tuy nhiên, cơ chế này cũng hạn chế khả năng của công chúng trong việc quan sát, xác định năng lực của ứng cử viên và dễ nảy sinh xung đột với các tiêu chí khác, các ứng viên khác trong quá trình bầu cử.
Hạn ngạch ứng viên: Yêu cầu trong danh sách ứng viên cuối cùng đưa ra bỏ phiếu phải có một tỉ lệ nhất định các ứng viên là đại diện của nhóm cộng đồng hướng đến (như phụ nữ, người dân tộc thiểu số, người khuyết tật…). Loại hạn ngạch này cũng thường mang tính bắt buộc, được quy định trực tiếp trong pháp luật về bầu cử. Thậm chí, loại hạn ngạch này có thể đi kèm với yêu cầu ứng viên là đại diện của các nhóm yếu thế phải được xếp vào một số vị trí nhất định trong danh sách bầu cử. Ví dụ: phụ nữ hoặc ứng cử viên khuyết tật có thể được yêu cầu đứng thứ hai trong danh sách. Yêu cầu về thứ tự sắp xếp như vậy có thể giúp các ứng cử viên thuộc các nhóm yếu thế được bầu dễ dàng hơn bởi vì giúp hạn chế các đảng đưa ứng cử viên này vào cuối danh sách và có thể khiến họ ít có khả năng được bầu hơn.Tuy nhiên, cũng vì việc yêu cầu xếp ứng viên vào vị trí nhất định (thường ở vị trí trên trong danh sách) sẽ có thể làm tăng cơ hội chiến thắng của họ nên các yêu cầu về vị trí đôi khi được gọi là “hạn ngạch kép”.[7] Việc sử dụng cơ chế này giúp khắc phục được bất cập của cơ chế hạn ngạch cố định, bảo đảm rằng ứng viên vẫn phải cố gắng hết sức để chứng minh năng lực của họ trước cử tri. Dù vậy, để nâng cao cơ hội có được đại diện của nhóm mục tiêu trong cơ quan dân cử, số lượng ứng viên cần được gia tăng. Đây lại có thể là khó khăn trong việc tìm kiếm các ứng viên phù hợp hoặc khó khăn đối với một số địa phương nhất định.
Hạn ngạch tự nguyện: Khi các đảng chính trị đồng ý đưa một số lượng người nhất định từ một nhóm bị thiệt thòi vào danh sách ứng cử viên của đảng trước khi đệ trình danh sách ứng viên của đảng tới Ủy ban bầu cử quốc gia, cách thức đó được coi là hạn ngạch tự nguyện của các đảng chính trị. Thỏa thuận này thường không được nêu trong hiến pháp hoặc các đạo luật, vì vậy có thể xảy ra trường hợp một số đảng trong một quốc gia đồng ý tuân theo các khuyến nghị về hạn ngạch trong khi những đảng khác thì không. Ngay cả trong dạng thức này, hạn ngạch cũng có thể được xếp thành hai dạng là Hạn ngạch kì vọng (aspirants quotas - đặt ra tỉ lệ nhất định những người có nguyện vọng và tỉ lệ này không nhất thiết trở thành kết quả cuối cùng trong danh sách đề cử của đảng) và Hạn ngạch ứng viên (candidate quotas - danh sách đề cử sơ bộ của đảng có 1 tỉ lệ ứng viên nhất định là người khuyết tật. Lưu ý đây là hạn ngạch ứng viên trong nội bộ đảng, trước khi trình Ủy ban bầu cử, và khác với loại Hạn ngạch ứng viên ở trên là hạn ngạch trong danh sách bầu cử chính thức). Loại hạn ngạch này có ưu điểm là sử dụng nguồn lực của các đảng chính trị để tìm kiếm ứng viên, giúp mở rộng phạm vi cũng như số lượng ứng viên tương thích với những địa bàn mà đảng chính trị đó quan tâm. Dù vậy, tính tự nguyện của loại hạn ngạch này là trở ngại lớn nhất đối với khả năng của các ứng viên là người khuyết tật được có tên trong danh sách ứng viên cuối cùng để bỏ phiếu hoặc danh sách trúng cử.
Cho dù thông qua hiến pháp, pháp luật hay thỏa thuận tự nguyện của đảng, hạn ngạch cuối cùng đều được xác định bởi những người kiểm soát quá trình ra quyết định. Nếu ủng hộ hạn ngạch, điều quan trọng là phải xem xét loại hạn ngạch nào có thể phù hợp nhất với bối cảnh và tỉ lệ phần trăm hoặc bao nhiêu “ghế” hoặc ở vị trí nào trong danh sách sẽ là lí tưởng. Bên cạnh đó, câu hỏi đặt ra tiếp theo là các hạn ngạch sẽ có hiệu quả như thế nào trong các giai đoạn khác nhau của bầu cử?
Để xác định được loại hạn ngạch phù hợp, việc quan trọng là xác định và đánh giá được đúng mức những khó khăn mà người khuyết tật có thể phải trải qua trong các giai đoạn khác nhau của bầu cử.[8] Từ đó, ở mỗi giai đoạn lại tiếp tục đánh giá những yếu tố tác động cụ thể như nền tảng văn hóa, các xu hướng thịnh hành, cách thức tổ chức/vận hành… sẽ quyết định lựa chọn phân loại hạn ngạch.
Trước hết, cần xét tổng quan về khả năng tương tác của người khuyết tật với cộng đồng nói chung. Sự tương tác này trong các khía cạnh khác nhau của đời sống xã hội và trong lĩnh vực chính trị có thể được đánh giá thông qua nhận thức chung về năng lực của người khuyết tật, khả năng tiếp cận thông tin (đặc biệt là thông tin về chính sách, pháp luật, bầu cử… khả năng tiếp cận các diễn giải pháp luật), sự sẵn có của hệ thống cơ sở hạ tầng đáp ứng nhu cầu của người khuyết tật (hệ thống tư liệu, hệ thống trang thiết bị….). Nếu đánh giá chung về bối cảnh cho thấy những dấu hiệu tích cực, vận động cho hạn ngạch có thể chưa cấp thiết ở quy mô quốc gia nhưng có thể vẫn cần thiết trong các phạm vi nhỏ hơn như nội bộ đảng chính trị hoặc các tổ chức, doanh nghiệp. Ngược lại, các quy định rõ ràng hơn, bao gồm quy định về hạn ngạch sẽ là cần thiết nhằm thúc đẩy, gia tăng khả năng tương tác của người khuyết tật trong đời sống xã hội.
Liên quan trực tiếp hơn đến bầu cử, việc xem xét hạn ngạch có thể được chú ý trong hai giai đoạn: lựa chọn ứng viên tiềm năng và vận động bỏ phiếu.
Trong giai đoạn lựa chọn ứng viên, các trở ngại đối với người khuyết tật có thể là rào cản chung từ bên ngoài giống như những phân tích về bối cảnh ở trên, nhất là với các ứng cử viên tự do. Dù vậy, phạm vi chủ yếu cần xem xét là trong quy trình lựa chọn của các đảng chính trị. Những yếu tố quan trọng có thể ảnh hưởng là: khoảng thời gian đánh giá ứng viên, quy trình ứng tuyển (trong nội bộ đảng), giới hạn về tài chính, nhận thức hoặc kì vọng của đảng phái thể hiện trong các chiến lược chính sách và vận động tranh cử. Những rào cản có thể là khoảng thời gian đánh giá và nộp hồ sơ của ứng viên quá ngắn, không có đủ đa dạng tài liệu phù hợp với các nhóm đặc thù (như người khuyết tật, người thiểu số về chủng tộc hoặc ngôn ngữ…), chỉ được nộp hồ sơ hạn chế cho một vài vị trí nhất định, hoặc chỉ nộp hồ sơ ứng cử tại các địa điểm cách xa nơi họ cư trú. Về mặt tài chính, những ứng viên là người khuyết tật có thể phải chịu thêm những gánh nặng khác để có người hỗ trợ (di chuyển, thu thập tài liệu, liên lạc, tư vấn pháp lí…) mà thông thường những người này cũng gặp khó khăn về thu nhập để trang trải đời sống hằng ngày. Trong giai đoạn này, kì vọng của các đảng phái về việc tìm được các ứng viên nổi bật cũng có thể gây trở ngại nếu như ứng viên là người khuyết tật lại chưa có nhiều điều kiện để tham gia các hoạt động chung và chứng minh năng lực của họ. Việc đặt ra hạn ngạch có thể gắn liền với những hỗ trợ về tài chính và quy định các tiêu chí rõ ràng về năng lực của ứng viên mà qua đó sẽ giúp giảm nhẹ áp lực cho ứng viên là người khuyết tật.
Sau khi đã thành công có tên trong danh sách ứng viên, giai đoạn vận động bỏ phiếu sau đó vẫn chứa đựng nhiều trở ngại đối với tất cả các ứng viên. Đối với các ứng viên là người khuyết tật, việc phải di chuyển đến nhiều địa điểm khác nhau để vận động bầu cử là một thách thức về thể chất và kinh tế so với các ứng cử viên khác. Riêng về khía cạnh kinh tế, báo cáo về trường hợp Uganda cho thấy chi phí của quá trình vận động tranh cử có thể dao động trong khoảng 43.000 USD đến 143.000 USD, trong khi ở Nigeria khoảng 700.000 USD.[9] Quá trình này có thể lợi bất cập hại (giống như con dao hai lưỡi) nếu ứng viên là người khuyết tật cố tìm cách để chứng minh bản thân giống như các ứng viên khác. Trong trường hợp này, các hạn ngạch có thể cung cấp hỗ trợ từ chính các đảng phái hoặc từ cơ quan bầu cử để sắp xếp các chương trình, hoạt động vận động phù hợp với ứng viên.
III. Quy định về hạn ngạch với ứng cử viên là người khuyết tật trong pháp luật bầu cử của một số quốc gia và các giá trị tham khảo cho Việt Nam
Việc áp dụng các dạng thức của hạn ngạch trong bầu cử không phải là vấn đề mới ở nhiều quốc gia. Các dạng thức hạn ngạch được lựa chọn dựa trên nhiều yếu tố khác nhau mà chủ yếu được xác định bởi quyết tâm chính trị của các lực lượng cầm quyền.
Trong quá trình soạn thảo Công ước của Liên hợp quốc về quyền của người khuyết tật vào năm 2004, Liên minh các tổ chức khu vực Đông Âu đã đề xuất phương án các quốc gia thành viên có nghĩa vụ quy định hạn ngạch số ghế cố định trong cơ quan dân cử ở cấp trung ương và địa phương[10] nhưng sau đó không được ghi nhận trong Điều 29 của Công ước.[11]
Năm 2020, Văn phòng Cao ủy nhân quyền Liên hợp quốc đã công bố Bộ Chỉ số hướng dẫn thực thi Công ước Liên hợp quốc về quyền của người khuyết tật. Theo đó, danh mục các chỉ số hướng dẫn thực thi Điều 29 (Quyền tham gia vào đời sống chính trị và công cộng) bao gồm các biện pháp khuyến nghị để thúc đẩy: sự tham gia của người khuyết tật vào các hoạt động và điều hành của các đảng phái chính trị; việc ứng cử của người khuyết tật; bầu cử cho ứng cử viên khuyết tật; việc người khuyết tật nắm giữ các chức năng công và vị trí dịch vụ công. Để thực hiện được các biện pháp khuyến nghị này, các quốc gia có thể cần: thúc đẩy nâng cao nhận thức và các biện pháp thúc đẩy khác về đóng góp của người khuyết tật trong hoạt động chính trị và đời sống công cộng; thực hiện các biện pháp mang lại lợi ích trong chiến dịch bầu cử (chẳng hạn như ưu tiên tiếp cận phương tiện truyền thông và khuyến khích giới truyền thông tiếp cận các ứng cử viên khuyết tật); có thể quy định hạn ngạch bắt buộc của người khuyết tật phải được đưa vào danh sách ứng cử viên mà các đảng chính trị và liên minh đảng phái phải tuân thủ; áp dụng tài trợ ưu đãi của nhà nước dành cho ứng cử viên hoặc danh sách đề cử của đảng có ứng viên là người khuyết tật; quy định hạn ngạch số ghế cố định dành cho người khuyết tật trong Nghị viện; hoặc quy định hạn ngạch bắt buộc đối với người khuyết tật làm công chức trong khu vực công.[12]
Xét trên quy mô quốc gia, một số quốc gia đã áp dụng hạn ngạch số ghế cố định dành cho người khuyết tật trong quốc hội. Theo đó, pháp luật xác định số lượng tối thiểu các quan chức khuyết tật, thường chiếm ít hơn 2% số ghế lập pháp. Kể từ năm 1996, Uganda phân bổ năm ghế (trên tổng số 431) trong Quốc hội cho người khuyết tật. Hạn ngạch tương ứng ở Ruanda, Liberia (Hạ viện) là 1 ghế.[13] Ở Kenya, Hạ viện dành hạn ngạch chung là 12 ghế cho đại diện thanh niên, người khuyết tật và công nhân, trong khi ở Thượng viện dành 2 ghế cho người khuyết tật.[14] Số ghế dành cho người khuyết tật tại Thượng viện Kenya cũng tương tự ở Zimbabwe và Afghanistan.[15]
Trong trường hợp của Uganda, đất nước có số lượng người khuyết tật có đại diện trong bộ máy chính quyền ở mức cao nhất thế giới - tổng cộng 47.000 người ở chính quyền cấp địa phương, cấp vùng và cấp quốc gia. Các thành viên là người khuyết tật trong Nghị viện nắm giữ các vị trí đa dạng ở các Ủy ban khác nhau. Quá trình làm việc của các đại biểu này cũng đã dễ dàng hơn khi các quy tắc đã được điều chỉnh nhằm cho phép sử dụng chó dẫn đường và phiên dịch ngôn ngữ kí hiệu trong các cuộc họp.[16]
Ở Kenya, ngoài quy định về hạn ngạch số ghế cố định trong Hiến pháp, Luật về các đảng chính trị cũng quy định việc thành lập Quỹ của các đảng chính trị, dùng để phân bổ cho hoạt động của các đảng khi đáp ứng những yêu cầu đặt ra và đồng thời cũng được dùng để thúc đẩy sự đại diện trong Quốc hội và cơ quan dân cử địa phương của các nhóm dễ tổn thương như phụ nữ, người khuyết tật, các nhóm thiểu số, thanh niên.[17]
Bên cạnh những quốc gia thiết lập hạn ngạch trực tiếp về bầu cử, một số quốc gia khác chỉ đặt hạn ngạch trong lĩnh vực việc làm nói chung (gồm cả khu vực công và khu vực tư nhân). Chẳng hạn như hạn ngạch tuyển dụng người khuyết tật ở Bỉ là 3%, Pháp là 6% và ở Đức là 5%. Về lí thuyết, việc thiết lập hạn ngạch việc làm cho người khuyết tật có thể được cho là sẽ có tác động đến số lượng chính trị gia khuyết tật và những người được bổ nhiệm chính trị, vì quan hệ việc làm giúp xây dựng mạng lưới cá nhân và có thể mang lại hồ sơ công khai cao hơn. Tuy nhiên, không có sự khác biệt đáng kể giữa các quốc gia có và không có quy định về hạn ngạch người khuyết tật trong tuyển dụng. Mặc dù hạn ngạch việc làm quốc gia dường như không ảnh hưởng đến tỉ lệ chính trị gia khuyết tật và những người được bổ nhiệm chính trị, việc thiết lập hạn ngạch cho ứng cử viên khuyết tật của các đảng chính trị có thể đạt được mục tiêu này. Tiền lệ cho thấy rất nhiều hạn ngạch tự nguyện dành cho phụ nữ hoặc người dân tộc thiểu số đã được chứng minh là làm tăng sự tham gia chính trị của phụ nữ.[18]
Đối với trường hợp của Việt Nam, hiện chưa có quy định về hạn ngạch dành cho ứng cử viên là người khuyết tật trong bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân. Trong lĩnh vực lao động - việc làm, Việt Nam cũng mới chỉ có quy định khuyến khích sử dụng lao động là người khuyết tật ở các cơ sở sản xuất, kinh doanh mà chưa có cơ chế khuyến khích tuyển dụng người khuyết tật trong các cơ quan nhà nước.
Dù vậy, Việt Nam đã có quy định về hạn ngạch dành cho phụ nữ, đại diện các dân tộc thiểu số. Loại hạn ngạch mà Việt Nam đang sử dụng cho các ứng viên phụ nữ và dân tộc thiểu số là hạn ngạch ứng viên (yêu cầu phân bổ để cho danh sách đưa ra bỏ phiếu có tỉ lệ ứng viên nhất định). Đây là cơ sở để Việt Nam tiếp tục tham khảo kinh nghiệm quốc tế, rút kinh nghiệm từ thực tiễn trong nước để xem xét khả năng sử dụng các hạn ngạch đối với ứng viên là người khuyết tật trong các kì bầu cử sắp tới.
Từ kinh nghiệm của các quốc gia và cũng nhằm đáp ứng các nội dung của Công ước Liên hợp quốc về quyền của người khuyết tật mà Việt Nam là thành viên chính thức từ 2015, Việt Nam nên cân nhắc sớm bổ sung cơ chế hạn ngạch dành cho người khuyết tật trong bầu cử với một số định hướng như:
Thứ nhất, không nhất thiết phải lựa chọn một loại hạn ngạch cụ thể mà có thể kết hợp các dạng thức hạn ngạch khác nhau. Bởi vì mỗi loại hạn ngạch có ý nghĩa nhất định trong những giai đoạn khác nhau của tiến trình bầu cử. Với bối cảnh của Việt Nam, có thể ưu tiên cân nhắc sử dụng hạn ngạch ứng viên (vì đã áp dụng với phụ nữ, người dân tộc thiểu số). Bên cạnh đó, phương thức hạn ngạch tự nguyện cũng có thể được xem xét bởi Việt Nam chỉ có duy nhất một đảng chính trị cầm quyền nên những quy định nội bộ của đảng có thể mang lại nhiều giá trị.
Thứ hai, bên cạnh quy định hạn ngạch trực tiếp trong bầu cử, Việt Nam cũng nên cân nhắc bổ sung quy định về hạn ngạch trong tuyển dụng ở các cơ quan, đơn vị, tổ chức thuộc khu vực công và khu vực tư. Việc gia tăng phạm vi các quan hệ việc làm của người khuyết tật không chỉ giúp họ tham gia hiệu quả hơn vào tiến trình phát triển chung mà còn giúp cải thiện nhận thức của công chúng. Từ đó, tạo thành bước đệm hiệu quả cho sự tham gia trực tiếp của người khuyết tật trong các chương trình nghị sự chính thức. Từ kinh nghiệm của Uganda cho thấy, việc phân bổ đa dạng các vị trí việc làm (ở các cấp khác nhau và ở các bộ phận khác nhau trong cùng cơ quan) sẽ giúp bảo đảm phát huy được hiệu quả lan tỏa rộng và nhanh chóng hơn. Tuy vậy, cũng cần phải thường xuyên đánh giá để đảm bảo không xảy ra tình trạng đưa ứng viên vào vị trí công việc chỉ mang tính hình thức để mọi người nghĩ rằng có đại diện phong phú của các nhóm khác nhau (chủ nghĩa tượng trưng/chủ nghĩa phên dậu - Tokenism)
Thứ ba, việc xây dựng hạn ngạch đối với người khuyết tật cũng như các nhóm đặc thù khác cần được bổ sung, chi tiết hơn về tiêu chuẩn và các trường hợp xung đột nhằm tránh “hạn ngạch kép” hoặc không thể lựa chọn giữa hai ứng viên thuộc hai nhóm hạn ngạch độc lập.
Thứ tư, để cơ chế hạn ngạch được áp dụng hiệu quả, cần xây dựng chi tiết hơn các hạng mục chi kinh phí sử dụng trong quá trình bầu cử liên quan đến các ứng viên đặc biệt như người khuyết tật hoặc ứng viên thuộc nhóm dân tộc thiểu số. Bởi vì các nhóm này có nhu cầu đặc biệt về đi lại, phiên dịch tài liệu…
Thứ năm, nghiên cứu các biện pháp khuyến khích, ưu đãi dành cho các cơ quan, tổ chức hoặc địa phương có ứng viên là người khuyết tật trong giai đoạn bầu cử nhằm gia tăng sự ủng hộ của chính các cơ quan, tổ chức, địa phương đó (khi phải chịu cắt giảm nhân sự làm việc do ứng viên phải dành tâm sức chuẩn bị cho bầu cử) và tăng tính lan tỏa trong công chúng.
IV. Kết luận
Việc áp dụng hạn ngạch cho ứng viên là người khuyết tật trong bầu cử là một chủ đề mang tính thời sự nhưng còn ít được quan tâm ở nhiều quốc gia, trong đó có Việt Nam. Đây không phải là yêu cầu bắt buộc nhưng được khuyến khích rộng rãi và có nhiều mô hình khác nhau để lựa chọn, bảo đảm sự phù hợp với bối cảnh của các quốc gia. Có thể thấy rằng, các mô hình hạn ngạch không phủ định lẫn nhau mà có thể cùng tồn tại, có vai trò bổ sung, củng cố lẫn nhau. Lựa chọn áp dụng hạn ngạch trong bầu cử nói chung cũng không gây thêm quá nhiều chi phí, trong khi mang lại nhiều lợi ích cho cộng đồng về dài hạn và lợi ích của chính các cơ quan dân cử do có được đóng góp đa dạng khi thảo luận và quyết định chính sách. Thực tế cho thấy các quốc gia đã áp dụng hiệu quả mô hình hạn ngạch trong bầu cử không phải là các quốc gia giàu có, vì vậy Việt Nam cũng không cần quá e ngại về khía cạnh chi phí. Hơn nữa, việc thúc đẩy sự tham gia của người khuyết tật trong đời sống chính trị là một trong những nghĩa vụ mà Việt Nam cần phải sớm đáp ứng với tư cách thành viên của Công ước về quyền của người khuyết tật.
Việc sử dụng hạn ngạch chỉ là một trong những yếu tố có ý nghĩa nhằm thúc đẩy sự tham gia của người khuyết tật trong đời sống chính trị của đất nước. Bên cạnh đó, cần phải có chiến lược nâng cao chất lượng nguồn nhân lực trong nhóm này bởi vì đại biểu muốn được lựa chọn phải có những năng lực chuyên môn nhất định và có tính kế thừa. Dù vậy, việc quy hoạch đào tạo nhân sự phải bảo đảm tính cạnh tranh, tránh tình trạng chỉ quy hoạch số lượng ứng viên ít hơn hoặc bằng nhu cầu vì sẽ dễ khiến ứng viên tiềm năng cảm thấy yên tâm vì đã được đưa vào quy hoạch đào tạo, đạt “hạn ngạch” dẫn tới hạn chế ý chí rèn luyện, trau dồi về chuyên môn. Do đó, nghiên cứu này cần tiếp tục được bổ sung, mở rộng theo hướng tìm hiểu về cơ chế đào tạo, quy hoạch, bồi dưỡng nguồn nhân lực được áp dụng chung và đặc thù dành cho các nhóm người dễ bị tổn thương. Bên cạnh đó, việc tiếp tục nghiên cứu về khả năng kết hợp các cơ chế hạn ngạch khác nhau, cơ chế vận động, tiếp xúc cử tri trong quá trình bầu cử dành cho ứng viên là người khuyết tật,… cũng cần được chú trọng nhằm phát hiện, phân tích những lợi thế, bất cập của những cơ chế kết hợp như vậy./.
Danh mục tài liệu tham khảo
1. Liên hợp quốc, Công ước về quyền của người khuyết tật, 2006.
2. Carol Thomas, xem trong: Sackey, E., Disability and political participation in Ghana: an alternative perspective. Scandinavian Journal of Disability Research, 17:4, 366-381, DOI: 10.1080/15017419.2014.941925. http://dx.doi.org/10.1080/15017419.2014.941925, tr.377 (2015)
3. Elizabeth Evans và Stefanie Reher, Barriers to Elected Office for Disabled People, báo cáo công bố bởi the Government Equalities Office (UK) (2021).
4. Global Disability Rights Now, Utilizing Quotas to Increase Political Participation of Persons with Disabilities (2017) xem tại: https://miusa.globaldisabilityrightsnow.org/utilizing-quotas-increase-political-participation-persons-disabilities/ (truy cập ngày 14/2/2024).
5. Ilias Bantekas, Michael Ashley Stein, và Dimitris Anastasiou, The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities: A Commentary, Oxford Commentaries on International Law, tr.839(2018). Xem Bản tổng hợp các đề xuất thảo luận của Ủy ban soạn thảo Công ước tại: http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/elementscomp.doc (truy cập 23/3/2024).
6. International Foundation for Electoral Systems và National Democratic Institute, Equal Access: How to Include Persons with Disabilities in Elections and Political Processes, tr.53 (2021), xem tại: https://www.ifes.org/publications/equal-access-how-include-persons-disabilities-elections-and-political-processes, (truy cập ngày 15/2/2024).
7. International IDEA, Gender Quotas Database, https://www.idea.int/data-tools/data/gender-quotas-database/quotas (truy cập 29/2/2024).
8. Mitzi Waltz và Alice Schippers, Politically disabled: barriers and facilitating factors affecting people with disabilities in political life within the European Union, Disability & Society, 36(4), 517–540, tr. 520, 527, 534 (2021) https://doi.org/10.1080/09687599.2020.1751075, (truy cập ngày 29/3/2024).
9. OHCHR, Human Rights Indicators on the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, (2020) xem tại: https://www.ohchr.org/en/disabilities/sdg-crpd-resource-package(truy cập 22/3/2024).
10. Roz Price, Strengthening Participation of People with Disabilities in Leadership Roles in Developing Countries, K4D Helpdesk. Brighton, UK: Institute of Development Studies (2018).
11. Westminster Foundation for Democracy, The State of Political Inclusion of Persons with Disability (PWDs) within Political parties in Kenya, tr.6 (2020), xem tại: https://www.wfd.org/what-we-do/resources/state-political-inclusion-persons-disabilities-within-political-parties-kenya (truy cập 23/3/2024).
* TS. Nguyễn Anh Đức - Trường Đại học Luật ĐHQG Hà Nội
[1] Các chuẩn mực về quyền con người ở cấp độ phổ quát toàn cầu được ghi nhận tại các văn kiện mang tính phổ quát như: Tuyên ngôn thế giới về quyền con người (UDHR, 1948); Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã họi và văn hóa (1966); Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (1966); Công ước về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ (1979); Công ước về Quyền trẻ em (1989)…
[2] Global Disability Rights Now, Utilizing Quotas to Increase Political Participation of Persons with Disabilities, (2017) xem tại: https://miusa.globaldisabilityrightsnow.org/utilizing-quotas-increase-political-participation-persons-disabilities/ (truy cập ngày 14/2/2024).
[3] Elizabeth Evans và Stefanie Reher, Barriers to Elected Office for Disabled People, báo cáo công bố bởi the Government Equalities Office (UK), tr. 27-28 (2021)
[4] International Foundation for Electoral Systems và National Democratic Institute, Equal Access: How to Include Persons with Disabilities in Elections and Political Processes, tr.53 (2014) xem tại: https://www.ifes.org/publications/equal-access-how-include-persons-disabilities-elections-and-political-processes, (truy cập ngày 15/2/2024).
[5] Carol Thomas, xem trong: Sackey, E., Disability and political participation in Ghana: an alternative perspective, Scandinavian Journal of Disability Research, 17:4, 366-381 (2015) DOI: 10.1080/15017419.2014.941925. http://dx.doi.org/10.1080/15017419.2014.941925, tr.377.
[6] Xem: International IDEA, Gender Quotas Database, https://www.idea.int/data-tools/data/gender-quotas-database/quotas (truy cập 29/2/2024).
[7] Xem: Global Disability Rights Now, Utilizing Quotas to Increase Political Participation of Persons with Disabilities (2017)https://miusa.globaldisabilityrightsnow.org/utilizing-quotas-increase-political-participation-persons-disabilities/ (truy cập 28/2/2024).
[8] Xem: Elizabeth Evans và Stefanie Reher, Barriers to Elected Office for Disabled People, báo cáo công bố bởi the Government Equalities Office (UK), tr. 45-68 (2021)
[9] Westminster Foundation for Democracy, The State of Political Inclusion of Persons with Disability (PWDs) within Political parties in Kenya, tr.6 (2020), xem tại: https://www.wfd.org/what-we-do/resources/state-political-inclusion-persons-disabilities-within-political-parties-kenya (truy cập 23/3/2024).
[10] Ilias Bantekas, Michael Ashley Stein, và Dimitris Anastasiou, The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities: A Commentary, Oxford Commentaries on International Law, tr.839 (2018) Xem Bản tổng hợp các đề xuất thảo luận của Ủy ban soạn thảo Công ước tại: http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/elementscomp.doc (truy cập 23/3/2024).
[11] Liên hợp quốc, Công ước về quyền của người khuyết tật (2006).
[12] OHCHR, Human Rights Indicators on the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (2020), xem tại: https://www.ohchr.org/en/disabilities/sdg-crpd-resource-package (truy cập 22/3/2024).
[13] Elizabeth Evans và Stefanie Reher, Barriers to Elected Office for Disabled People, báo cáo công bố bởi the Government Equalities Office (UK), tr. 36 (2021).
[14] Xem giới thiệu thành phần Hạ viện tại: http://www.parliament.go.ke/the-national-assembly/about và giới thiệu thành phần Thượng viện tại: http://parliament.go.ke/index.php/the-senate/about (truy cập ngày 15/3/2024).
[15] Elizabeth Evans và Stefanie Reher, Barriers to Elected Office for Disabled People, báo cáo công bố bởi the Government Equalities Office (UK), tr. 36 (2021).
[16] Roz Price, Strengthening Participation of People with Disabilities in Leadership Roles in Developing Countries, K4D Helpdesk. Brighton, UK: Institute of Development Studies, tr.13 (2018).
[17] Westminster Foundation for Democracy, The State of Political Inclusion of Persons with Disability (PWDs) within Political parties in Kenya, tr. 8-11 (2020).
[18] Mitzi Waltz và Alice Schippers, Politically disabled: barriers and facilitating factors affecting people with disabilities in political life within the European Union, Disability & Society, 36(4), 517–540, tr. 520, 527, 534 (2021) https://doi.org/10.1080/09687599.2020.1751075, (truy cập ngày 29/3/2024).
