Tóm tắt:

Bài viết này tập trung phân tích một số án lệ điển hình của Toà án Tối cao Hoa Kỳ về đất đai. Cùng với việc phân tích các án lệ này, bài viết cũng so sánh, đối chiếu, làm rõ sự khác biệt và giống nhau với các quy định pháp luật tương ứng của Việt Nam về chế độ sở hữu đất đai, quy hoạch sử dụng đất, thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Trên cơ sở phân tích, đánh giá một cách kỹ lưỡng, bài viết rút ra một số ý cho Việt Nam trong công tác xây dựng và hoàn thiện pháp luật đất đai minh bạch, công bằng, linh hoạt.

SOME TYPICAL CASES OF THE U.S. SUPREME COURT ON LAND ISSUES AND SUGGESTIONS FOR VIETNAM

Abstract: This article focuses on analyzing some typical precedents of the U.S. Supreme Court concerning land issues. Along with analyzing these cases, the article also compares and contrasts the similarities and differences with the corresponding legal regulations of Vietnam regarding land ownership, land use planning, and land expropriation for economic and social development for national and public interests, etc. Based on a thorough analysis and evaluation, the article draws some suggestions for Vietnam in building and perfecting its land law towards transparency, fairness, and flexibility.

Keywords: Precedent, land land, law, Vietnam

1. Đặt vấn đề

Hệ thống pháp luật của Hoa Kỳ thuộc dòng họ Common Law với vai trò đặc biệt quan trọng của Toà án trong sáng tạo pháp luật. Các án lệ được ban hành từ thực tiễn xét xử các vụ việc của Toà án tạo điều kiện pháp luật phát triển và thích ứng với những thay đổi trong xã hội. Điều này đặc biệt quan trọng trong các lĩnh vực pháp luật nói chung và đối với lĩnh vực đất đai nói riêng mà các nhà lập pháp quy định chưa được rõ ràng, cụ thể hoặc chưa cập nhật sửa đổi, bổ sung các quy định phù hợp với thực tiễn.

Hoa Kỳ là quốc gia áp dụng chế độ sở hữu tư nhân đối với đất đai. Với quyền sở hữu đất đai, các cá nhân, tổ chức có thể sử dụng đất đai theo ý muốn của mình. Tuy nhiên, quyền sở hữu đất đai của các cá nhân, tổ chức không phải là không có giới hạn. Theo đó, Nhà nước có quyền quản lý đất đai, như quy hoạch đô thị, xây dựng để đảm bảo lợi ích chung của xã hội. Nhà nước còn có quyền tịch thu (eminent domain) đất đai theo quy định “takings Clause (điều khoản về tài sản)” của Tu chính án thứ V, Hiến pháp Hoa Kỳ,[1] để sử dụng vào mục đích công cộng, với điều kiện là chủ sở hữu đất được bồi thường công bằng. Vì thế, sự xung đột lợi ích, quyền lợi của các chủ sở hữu đất với nhà nước là không thể tránh khỏi, Toà án của Hoa Kỳ đã xét xử, ban hành một số án lệ được coi là điển hình cho việc giải quyết tranh chấp giữa nhà nước với các chủ sở hữu đất.

2. Một số án lệ điển hình của Toà án Hoa Kỳ về đất đai

2.1. Án lệ Công ty vận tải đường sắt trung tâm Penn kiệnthành phố New York City năm 1978 (Central Transportation Co. v. New York City 1978)

2.1.1. Tóm tắt án lệ

Công ty vận tải đường sắt trung tâm Penn (viết tắt là Công ty Penn), được thành lập năm 1968 do sáp nhập Pennsylvania Railroad và New York Central Railroad và phá sản năm 02/1976) là chủ sở hữu nhà ga đường sắt Grand Central nằm ở Đường 42 và Đại lộ Park ở Midtown Manhattan, Thành phố New York cho đến khi phá sản.

Hiện nay, sau nhiều lần thay đổi, nhà ga Grand Central thuộc sở hữu của Cơ quan giao thông vận tải đô thị - là một công ty công ích chịu trách nhiệm về giao thông công cộng ở khu vực đô thị Thành phố New York. Với thiết kế kiến trúc và nội thất theo phong cách Beaux-Arts đặc biệt của của mình, nhà ga Grand Central thực sự là một tác phẩm nghệ thuật và đã được công nhận là địa danh lịch sử quốc gia năm 1976.[2] Phòng chờ chính của nhà ga rộng rãi, có nhiều tác phẩm nghệ thuật trưng bày thường được sử dụng làm nơi hội họp và thường xuất hiện trong các bộ phim và chương trình truyền hình nổi tiếng. Nhà ga còn có nhiều cửa hàng và nhà cung cấp thực phẩm, bao gồm các nhà hàng và quán bar cao cấp, thư viện, phòng tổ chức sự kiện, câu lạc bộ quần vợt, trung tâm điều khiển và văn phòng đường sắt cũng như nhà máy điện dưới tầng hầm.[3] Hằng năm, theo thống kê, không tính lượng khách đi tàu, nhà ga Grand Central đón khoảng hơn 20 triệu lượt khách du lịch đến tham quan, vui chơi.

Vào cuối những năm 1960, Công ty Penn gặp phải khó khăn tài chính nghiêm trọng vì nhu cầu vận tải bằng đường sắt bị suy giảm bởi sự phát triển, cạnh tranh của loại vận tải đường bộ, đường thuỷ, hàng không và cũng như sự quản lý yếu kém, không có kế hoạch kinh doanh phù hợp của lãnh đạo công ty.[4] Để tạo nguồn thu mới, cải thiện tình hình khó khăn đang gặp phải, Công ty Penn tìm cách khai thác giá trị bất động sản cao của khu vực với ý tưởng xây dựng toà nhà văn phòng, thương mại để cho thuê. Theo đó, Công ty Penn đã ký hợp đồng với kiến trúc sư Marcel Breuer để thiết kế toà nhà văn phòng. Ở bản thiết kế đầu tiên của Marcel Breuer, ý tưởng xây dựng một tòa nhà văn phòng cao 55 tầng được xây dựng trên đỉnh nhà ga Grand Central. Tòa nhà này sẽ được đúc hẫng phía trên cấu trúc hiện có để Grand Central có thể duy trì mặt tiền của nó. Ở bản thiết kế thứ hai, Marcel Breuer có sự thay đổi đó là phá bỏ một trong các mặt của nhà ga Grand Central để tạo mặt tiền thống nhất cho tòa nhà văn phòng 53 tầng. Về mặt quy hoạch, hai bản thiết kế của Marcel Breuer là đáp ứng được quy định của “Zoning Resolution”[5] - quy định chi tiết quy hoạch và sử dụng đất trong thành phố New York về cách thức sử dụng đất, hình dạng và kích thước của các tòa nhà, cũng như các yếu tố khác ảnh hưởng đến môi trường sống trong thành phố.

Tuy nhiên, thành phố New York còn có Luật Địa danh Thành phố New York (New York City Landmarks Law)[6] được Thị trưởng Robert F. Wagner, Jr. ký thành luật vào ngày 19/04/1965. Đạo luật này thành lập Ủy ban Bảo tồn Di sản Văn hóa New York (New York City Landmarks Preservation Commission - LPC) - cơ quan có nhiệm vụ quản lý các tòa nhà và khu vực có giá trị lịch sử, văn hóa, hoặc kiến trúc đặc biệt trong thành phố nhằm bảo tồn và bảo vệ di sản kiến trúc và lịch sử quý giá của thành phố New York. Khi Công ty Penn nộp hồ sơ thiết kế toà nhà văn phòng đến LPC năm 1968, với lý do nhà ga Grand Central là một địa danh lịch sử, bất kỳ hành động nào tác động đến kiến trúc của nhà ga Grand Central là vi phạm Luật Địa danh Thành phố New York, LPC đã từ chối cấp phép xây dựng toà nhà văn phòng theo đề xuất của Công ty Penn với lập luận: “không có quy tắc cố định nào chống lại việc bổ sung thêm các tòa nhà được chỉ định - tất cả phụ thuộc vào cách chúng được thực hiện... Nhưng để cân bằng một tòa tháp văn phòng 55 tầng phía trên với mặt tiền Beaux-Arts rực rỡ dường như không gì khác hơn là một trò đùa mang tính thẩm mỹ. Rất đơn giản, tòa tháp sẽ áp đảo Nhà ga bởi khối lượng khổng lồ của nó. “Phần bổ sung” sẽ cao gấp bốn lần so với cấu trúc hiện có và sẽ giảm giá trị của địa danh xuống” và: “Các địa danh không thể tách rời khỏi bối cảnh của chúng - đặc biệt khi bối cảnh là một phần ấn tượng và không thể thiếu của ý tưởng ban đầu. Nhà ga, trong bối cảnh của nó, là một ví dụ tuyệt vời về thiết kế đô thị. Những ví dụ như vậy không nhiều ở Thành phố New York đến mức chúng ta có thể đủ khả năng để mất bất kỳ thứ gì trong số ít chúng ta có và chúng ta phải bảo tồn chúng một cách có ý nghĩa - với những thay đổi và bổ sung về đặc tính, quy mô, vật liệu và khối lượng sẽ bảo vệ, nâng cao và duy trì thiết kế ban đầu thay vì lấn át nó”.[7]

Không thể thuyết phục, đàm phán với LPC để được chấp thuận cấp phép, năm 1972, Công ty Penn quyết định đệ đơn kiện lên tòa án địa phương là Tòa án Tối cao New York (New York Supreme Court - tòa án xét xử sơ thẩm trong hệ thống tư pháp của tiểu bang New York. Công ty Penn với sợ hỗ trợ pháp lý của Whitney North Seymour, Sr. - luật sư nổi tiếng và là cựu Chủ tịch của Hiệp hội Luật sư Hoa Kỳ[8] khởi kiện thành phố New York với hai lập luận chủ yếu sau:

(i). Công ty Penn cho rằng quyết định của thành phố New York đã vi phạm quyền sở hữu tư nhân của họ bằng cách hạn chế việc sử dụng tài sản của họ mà có bồi thường thoả đáng. Điều này vi phạm Tu chính án thứ V: “tài sản riêng cũng không được sử dụng vào mục đích công cộng mà không được đền bù công bằng”.

(ii). Công ty Penn cho rằng bảo tồn nhà ga Grand Central theo quyết định đã gây ra tác động tiêu cực đến lợi ích kinh tế của họ. Họ cho rằng việc không cho phép xây dựng tòa nhà cao tầng trên nhà ga đã cản trở việc tạo ra doanh thu từ tài sản và điều này là vi phạm quyền “air rights” - quyền không gian trên cao là quyền sử dụng, kiểm soát và phát triển không gian trên mặt đất của một bất động sản. Quyền này cho phép chủ sở hữu đất không chỉ sử dụng và phát triển bề mặt đất mà còn có thể phát triển hoặc bán không gian trên cao phía trên bất động sản của mình.[9] Trong một số án lệ, air rights này có thể bị hạn chế ở độ cao 150 mét[10] ở thành phố, ngoại ô và 110 mét[11] ở khu vực nông thôn tính từ bề mặt hoặc cấu trúc cao nhất nhằm đảm bảo cho ngành hàng không hoạt động an toàn. Ngoài ra, Công ty Penn lập luận rằng việc bảo tồn nhà ga Grand Central không mang lại lợi ích công cộng đủ lớn để biện minh cho sự hạn chế quyền sở hữu tư nhân của họ mà họ không bồi thường.

Tòa án Tối cao New York đã công nhận quyết định thành phố New York và bác bỏ hai luận nên trên của Công ty Penn. Công ty Penn tiếp tục kháng án lên Toà án cấp phúc thẩm tiểu bang và kết quả phán quyết cũng tương tự như Tòa án Tối cao New York. Với kết quả này Công ty Penn tiếp tục đưa kháng án lên Toà án tối cao của Hoa Kỳ.

Đến ngày 26/6/1978, Toà án tối cao Hoa Kỳ đã đưa ra phán quyết ủng hộ quyết định của Thành phố New York, bác bỏ kháng án của Công ty Penn. Tòa án tối cao Hoa Kỳ cho rằng, mặc dù lệnh cấm xây dựng ngăn chặn Công ty Penn khai thác tài sản của mình một cách tự do và có lợi nhất, nhưng việc này không cấu thành hành vi “lấy đất” hoặc vi phạm “air rights” phải bồi thường thoả đáng. Tòa án nhấn mạnh rằng, quy định bảo tồn di sản đã phục vụ lợi ích công cộng hợp pháp mà không làm mất đi toàn bộ giá trị của tài sản. Vì vậy, thành phố không cần phải bồi thường cho chủ sở hữu tài sản theo quy định của Tu chính án thứ V khi thành phố đã coi tài sản của họ là một địa danh và hạn chế sự khai thác để phục vụ lợi ích công cộng.[12]

Phán quyết của Toà án tối cao Hoa Kỳ đã chấm dứt vụ kiện của Công ty Penn với thành phố New York, phán quyết này đã trở thành một án lệ quan trọng khẳng định quyền của nhà nước trong việc bảo tồn di sản văn hóa và kiến trúc mà không vi phạm quyền sở hữu tư nhân.

2.1.2. Từán lệ Central Transportation Co. v. New York City 1978 nhìn về pháp luật Việt Nam

Có thể thấy, án lệ Central Transportation Co. v. New York City 1978 của Toà án tối cao Hoa Kỳ giải quyết đã giải vấn đề pháp lý đặt ra là giới hạn quyền sở hữu tài sản của tư nhân, vốn được đặc biệt coi trọng ở Hoa Kỳ là đất và nhà ga của Công ty Penn với lợi ích công cộng là bảo tồn công trình kiến trúc có ảnh hưởng đến văn hoá, thẩm mỹ của thành phố New York. Từ án lệ này, nhìn về pháp luật Việt Nam hiện hành có một số nội dung đáng chú ý sau đây:

Trước hết, ở Việt Nam, đất đai thuộc quyền sở hữu toàn dân do nhà nước làm đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.[13] Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua các hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Khái niệm quyền sử dụng đất là một sự sáng tạo pháp lý của các nhà lập pháp Việt Nam để chỉ tập hợp các quyền năng mà cá nhân, tổ chức đối với đất đai mà không phải là quyền sở hữu.[14] Về bản chất, quyền sử dụng đất là một loại vật quyền hạn chế, theo đó tuỳ thuộc vào hình thức được nhà nước trao quyền sử dụng đất, loại đất thì cá nhân, tổ chức có quyền và nghĩa vụ sử dụng đất tương ứng mà không có đầy đủ quyền năng của chủ sở hữu đất đai. Đây là khác biệt đầu tiên có thể thấy rõ, Hoa Kỳ duy trì chế độ sở hữu tư nhân với đất đai còn Việt Nam duy trì chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Mặc dù hai quốc gia chế độ sở hữu đất đai là khác nhau nhưng điểm chung có thể thấy rõ đó là quyền của cá nhân, tổ chức đối với đất đai không phải là tuyệt đối mà bị hạn chế bởi lợi ích công cộng, lợi ích chung của xã hội.

Thứ hai, về phạm vi ranh giới của quyền sở hữu đất đai của tư nhân ở Hoa Kỳ và quyền sử dụng đất của cá nhân, tổ chức ở Việt Nam là có sự tương đồng, cụ thể: ở Hoa Kỳ, mặc dù không có đạo luật cụ thể nào quy định về nội dung quyền sở hữu đất đai và phạm vi ranh giới của quyền sở hữu đất đai nhưng nguyên tắc “Ad coelum” - một nguyên tắc pháp lý Latin đầy đủ “Cuius est solum, eius est usque ad coelum et ad inferos” có nghĩa là “ai sở hữu đất, người đó sở hữu nó từ trời tới địa ngục” được thừa nhận từ sớm tại Hoa Kỳ do ảnh hưởng của pháp luật Anh từ thời kỳ cận đại.[15] Trong thời kỳ hiện đại, nguyên tắc “Ad coelum” đã được điều chỉnh, hạn chế không gian trên cao phía trên bất động sản như đã nêu để đảm bảo phần không gian vận hành của ngành hàng không theo án lệ “Hinman v. Pacific Air Transport, 84 F.2d 755 (9th Cir. 1936)”.[16] Ngoài ra, phạm vi ranh giới của quyền sở hữu đất đai của tư nhân ở Hoa Kỳ còn bị hạn chế bởi “mineral rights” – quyền khoáng sản, quyền này liên quan đến việc sở hữu và khai thác các khoáng sản dưới bề mặt đất như dầu mỏ, khí đốt tự nhiên, than, vàng, bạc,… “Mineral rights” có thể được tách biệt khỏi quyền sở hữu bề mặt của một mảnh đất. Tức là một người có thể sở hữu quyền sử dụng bề mặt đất, trong khi một người khác sở hữu “mineral rights” dưới mặt đất nên có thể được mua bán, cho thuê, riêng biệt.[17] Tuy nhiên, “mineral rights” chỉ áp dụng cho các thửa đất có chứa khoáng sản nhưng không giới hạn ở chỉ những nơi mà khoáng sản đã được phát hiện hoặc đang được khai thác. Một thửa đất có thể được bán hoặc mua với “mineral rights” kèm theo, ngay cả khi không có bằng chứng cụ thể nào về sự tồn tại của khoáng sản tại thời điểm đó. Điều này có nghĩa là “mineral rights” có thể đã được hình thành và hoặc có tiềm năng hình thành trong tương lai trong tương lai.

Ở Việt Nam, phạm vi ranh giới của quyền sử dụng đất được quy định rất rõ tại khoản 2 Điều 175 Bộ luật Dân sự năm 2015, theo đó, chủ sử dụng đất được sử dụng không gian và lòng đất theo chiều thẳng đứng từ ranh giới của thửa đất. Cũng tương tự như với Hoa Kỳ, sự giới hạn sử dụng không gian trong trường hợp đảm bảo vận hành hàng không (Điều 48 Luật Hàng không dân dụng Việt Nam năm 2006, sửa đổi, bổ sung năm 2014), đảm bảo quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt theo quy định của luật đất đai và luật xây dựng. Chủ sử dụng đất có thể chuyển giao lòng đất, mặt đất, mặt nước hoặc không gian trên mặt đất thông qua quy định về quyền bề mặt từ Điều 267 đến Điều 273 của Bộ luật Dân sự năm 2015. Tuy nhiên, ở nước ta, cá nhân, tổ chức không có “mineral rights” như tại Hoa Kỳ bởi theo quy định tại Điều 53 Hiến pháp khoáng sản là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân được nhà nước thống nhất quản lý, khai thác theo quy định của luật khoáng sản.

Thứ ba, vấn đề bảo tồn di sản lịch sử - văn hoá vì lợi ích công cộng với quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản của cá nhân, tổ chức

Ở nước ta, việc bảo tồn, phát huy giá trị di sản văn hoá nói chung hiện nay được thực hiện thống nhất theo quy định của Luật Di sản văn hoá năm 2001, sửa đổi, bổ sung năm 2009. Đối với các công trình kiến trúc do con người xây dựng được xác định là di sản văn hoá vật thể có thể thuộc sở hữu của cá nhân, tổ chức . Tùy thuộc vào thời gian tồn tại, gắn với sự kiện, nhân vật lịch sử hoặc giá trị nghệ thuật thì công trình kiến trúc có thể được xác định là di tích lịch sử - văn hoá hoặc là danh lam thắng cảnh và được xếp hạng cấp tỉnh, cấp quốc gia, cấp quốc gia đặc biệt theo quy trình chặt chẽ. Mặc dù Luật Di sản quy định rõ ràng nhưng trên thực tế, đã có vụ việc “chuyển” di tích trị lịch sử - văn hoá thuộc sở hữu của hộ gia đình sang sở hữu của cơ quan nhà nước, cụ thể: dinh thự “Vua Mèo” Vương Chí Sình được được Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch xếp hạng di tích quốc gia ngày 23/7/1993. Năm 2002, gia đình ông Vương Duy Bảo (con cháu Vua Mèo” của Vương Chí Sình) chuyển ra ngoài sinh sống để phục vụ trùng tu dinh thự theo yêu cầu của cơ quan quản lý nhà nước. Năm 2012, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Hà Giang cấp giấy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền đất (giấy chứng nhận) với cho Phòng Văn hoá -Thông tin huyện Đồng Văn. Ngày 21/07/2018, ông Vương Duy Bảo gửi đơn đề nghị trả lại dinh thự đến Thủ tướng chính phủ. Đến tháng 05/2019, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Hà Giang sửa sai, cấp lại giấy chứng nhận cho gia đình ông Vương Duy Bảo.[18] Việc bảo vệ các di tích đã được thực hiện nghiêm ngặt được chia thành: Khu vực I: vùng có các yếu tố gốc cấu thành di tích, được bảo vệ nguyên trạng về mặt bằng và không gian trừ trường hợp đặc biệt có yêu cầu xây dựng công trình trực tiếp phục vụ việc bảo vệ và phát huy giá trị di tích; Khu vực II: là vùng bao quanh hoặc tiếp giáp khu vực bảo vệ I. Như vậy, có thể thấy rõ ở nước ta, khi đã được công nhận là di tích thì việc bảo vệ công trình đó là nghiêm ngặt và việc trùng tu, xây dựng, thay đổi kết cấu, kiến trúc của di tích là phải được sự đồng ý của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền. Điều này sẽ làm hạn chế quyền của chủ sở hữu trong khai thác lợi ích kinh tế mà di tích có thể đem lại và gây mâu thuẫn giữa chủ sở hữu với cơ quan quản lý nhà nước trong bảo tồn, trùng tu, khai thác di tích, ví dụ như vụ việc dinh thự “Vua Mèo”, phía gia đình ông Vương Duy Bảo tuyên bố đóng cửa tham quan di tích từ ngày 15/6/2019.[19]

Khác biệt với nước ta, ở Hoa Kỳ, việc bảo tồn di sản được thực hiện theo quy định của nhiều đạo luật ở cấp độ liên bang như: Đạo luật di tích cổ đại (Antiquities Act) 1906; Đạo luật di tích lịch sử quốc gia (National Historic Preservation Act - NHPA) năm 1966; đạo luật tự do văn hóa và tôn giáo của người Mỹ bản địa (American Indian Religious Freedom Act) năm 1978 và ở dưới cấp độ tiểu bang, sẽ có các đạo luật của các tiểu bang điều chỉnh về vấn đề này. Điều này cho thấy, các quy định pháp luật về bảo tồn di sản ở Hoa Kỳ là phức tạp hơn. Cũng tương tự như ở Việt Nam, các di tích có thể chịu các hạn chế về sửa chữa, cải tạo, hoặc đầu tư phát triển giá trị kinh tế nhưng nhà nước luôn cố gắng xây dựng quy định pháp luật để bảo vệ giá trị lịch sử - văn hoá di tích nhưng không làm mất đi quyền lợi cơ bản của chủ sở hữu, chủ sở hữu có thể tiếp tục sử dụng và thậm chí phát triển tài sản của mình trong những giới hạn nhất định. Như với trường hợp của nhà ga Grand Central, Thành phố New York từ chối dự án xây dựng toà nhà văn phòng theo thiết kế của Marcel Breuer nhưng các dự án phát triển hạ tầng lớn dưới lòng đất, khu vực xung quanh để tăng cường và mở rộng dịch vụ tại nhà ga Grand Central đã được cho phép thực hiện, cụ thể: dự án mở rộng về phía bắc của Tàu điện ngầm Đại lộ số 2 của Manhattan tới Đông Harlem trị giá 7,7 tỷ USD;[20] dự án xây dựng nhà ga bên dưới nhà ga Grand Central trị giá 11 tỷ USD,[21]….

2.2. Ánlệ David H. Lucas kiện Hội đồng ven biển Nam Carolina năm 1992 (Lucas v. South Carolina Coastal Council 1992)

2.2.1. Tóm tắt án lệ

Năm 1986, David H. Lucas (Lucas) là một nhà đầu tư bất động sản đã mua hai thửa đất trống với giá 975.000 USD bên bờ biển trong Phân khu Beachwood East của dự án phát triển Wild Dunes trên đảo Isle of Palms ở Quận Charleston, tiểu bang Nam Carolina nhằm xây dựng nhà ở để kinh doanh. Vào thời điểm này, hai thửa đất Lucas mua không phải xin cấp phép xây dựng theo quy định của Đạo luật Quản lý vùng ven biển năm 1977 (Coastal Zone Management Act).

Năm 1988, cơ quan lập pháp của tiểu bang ban hành Đạo luật Quản lý bờ biển (Beachfront Management Act) sửa đổi Đạo luật Quản lý vùng ven biển năm 1977 nhằm tăng cường bảo vệ môi trường sinh thái bờ biển, quản lý bờ biển, chống xói mòn với việc kiểm soát xây dựng công trình mới gần bờ biển.[22] Theo quy định của đạo luật này, Lucas cần phải có giấy phép từ Hội đồng ven biển Nam Carolina (Hội đồng) để xây dựng công trình trên đất của mình. Tuy nhiên, Hội đồng đã từ chối cấp phép với lý do việc xây dựng nhà ở là vi phạm các quy định mới về quản lý bờ biển và có thể gây hại cho môi trường bờ biển. Điều này khiến Lucas không thể xây dựng nhà trên đất của mình, dẫn đến việc Lucas mất toàn bộ giá trị của hai thửa đất. Để bảo vệ quyền lợi của mình, Lucas đã thuê luật sư A. Camden Lewis[23] đến từ Công ty luật Lewis, Babcock & Hawkins bảo vệ quyền lợi khởi kiện Hội đồng tại Toà án sơ thẩm Nam Carolina với cáo buộc Hội đồng vi phạm Tu chính án thứ V với hai lập luận chính:

(i) Tước đoạt tài sản thuộc sở hữu tư nhân: các hạn chế xây dựng do Đạo luật Quản lý bờ biển năm 1988 quy định đã khiến tài sản của Lucas không chỉ giảm giá trị mà còn mất hết giá trị sử dụng hợp lý, vì Lucas không thể sử dụng tài sản của mình theo cách ông mong muốn khi quyết định bỏ tiền sở hữu tài sản. Do vậy, điều này cấu thành việc “tước đoạt hoàn toàn tài sản” thuộc sở hữu tư nhân;

(ii) Không bồi thường công bằng, thoả đáng cho chủ sở hữu tài sản khi tước đoạt tài sản để phục vụ lợi ích công cộng: bảo vệ môi trường sinh thái bờ biển, chống xói mòn bờ biển là phục vụ mục đích công cộng. Tu chính án thứ V quy định nhà nước phải cung cấp bồi thường công bằng, thoả đáng cho chủ sở hữu khi tước đoạt tài sản của họ để phục vụ cho mục đích công cộng vì vậy việc “tước đoạt hoàn toàn tài sản” của Lucas mà nhà nước không bồi thường công bằng, thoả đáng là vi phạm Tu chính án thứ V. Do đó, tiểu bang phải bồi thường cho Lucas một cách công bằng, thoả đáng.

Xét xử sơ thẩm tại Toà án sơ thẩm Nam Carolina cho rằng lệnh cấm của Hội đồng ven biển Nam Carolina đã khiến hai lô đất của Lucas trở thành “valueless (vô giá trị)” và chấp nhận yêu cầu bồi thường của Lucas với mức giá trị không vượt quá 1,2 triệu USD. Tuy nhiên, kết quả này bị kháng án, Tòa án tối cao Nam Carolina đã bác bỏ yêu cầu của Lucas và kết quả của toà sơ thẩm với việc viện dẫn án lệ “Mugler v. Kansas, 123 U.S. 623 (1887)”[24] đưa ra lập luận như sau:“Khi một quy định được thiết kế để ngăn chặn việc sử dụng có hại hoặc nguy hại (harmful or noxious uses)” tài sản tương tự như gây phiền phức cho công cộng thì sẽ không có khoản bồi thường nào theo Điều khoản về tài sản bất kể ảnh hưởng của quy định đó đối với giá trị tài sản”. Với kết quả này, Lucas và luật sư A. Camden Lewis tiếp tục kháng án lên Toà án tối cao Hoa Kỳ.

Ngày 26/6/1992, Toà án tối cao Hoa Kỳ đã đưa ra phán quyết cuối cùng của vụ việc này. Theo đó, Toà đã bác phán quyết của Tòa án tối cao Nam Carolina và chấp nhận yêu cầu khởi kiện của Lucas, khẳng định việc từ chối cấp phép xây dựng nhà ở mà không có bồi thường của Hội đồng ven biển Nam Carolina là vi phạm Tu chính án thứ V. Toà án tối cao Hoa Kỳ cho rằng Tòa án tối cao Nam Carolina đã sai lầm khi áp dụng “harmful or noxious uses” bởi những lập luận cơ bản sau đây:[25]

(i). Tước bỏ mọi cách sử dụng mang lại lợi ích kinh tế, từ góc độ của chủ sở hữu tài sản, là tước đoạt chính tài sản đó. Đất đai của Lucas đã bị tước bỏ mọi quyền sử dụng mang lại lợi ích kinh tế tức là tài sản đã bị tước đoạt;

(ii). Việc xem xét các quyết định liên quan chứng minh rằng nguyên tắc “harmful or noxious uses” chỉ đơn thuần là việc Tòa án xây dựng cơ sở biện minh về quyền lực của kiểm soát cần thiết để duy trì (không phải bồi thường) và bất kỳ sự giảm giá trị theo quy định nào;

(iii). Quyền sở hữu bất động sản của Lucas là có trước và quyền sở hữu bất động sản của Lucas phải tuân theo quyết định sau đó của Nhà nước nhằm loại bỏ tất cả việc sử dụng mang lại lợi ích kinh tế - tức là tước đoạt tài sản, quyết định này của nhà nước không thể được ban hành và không thể được duy trì nếu không có sự đền bù thoả đáng cho chủ sở hữu.

Phán quyết của Toà án tối cao Hoa Kỳ đã chấm dứt vụ kiện của Lucas và phán quyết đã trở thành một án lệ quan trọng của pháp luật về quyền sở hữu đất và bảo vệ môi trường tại Hoa Kỳ để các vụ việc có tính chất tương tự được giải quyết.

2.2.2. Từ án lệ Lucas v. SouthCarolina Coastal Council 1992 nhìn về pháp luật Việt Nam

Án lệ Lucas v. South Carolina Coastal Council 1992 của Toà án tối cao Hoa Kỳ giải quyết đã giải vấn đề pháp lý đặt ra là sự xung đột giữa quyền sở hữu đất của tư nhân và vấn đề bảo vệ môi trường mang tính chất công cộng. Nhìn về pháp luật của Việt Nam, có thể thấy rõ vấn đề này có sự tương ứng với các quy định của pháp luật đất đai về quy hoạch sử dụng đất.

Trước hết, quyết định quy hoạch sử dụng đất được luật đất đai quy định là một quyền của đại diện chủ sở hữu toàn dân của đất đai nhằm đảm bảo đất đai được phân bổ, khai thác một cách khoa học, hợp lý, phù hợp với tiềm năng của đất đai và thích ứng với biến đổi khí hậu. Hệ thống quy hoạch sử dụng đất ở nước ta được xây dựng từ cấp huyện, cấp tỉnh, cấp quốc gia và quy hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh.[26] Điều này là khác biệt so với Hoa Kỳ khi mà ở quốc gia này quy hoạch sử dụng đất chủ yếu được thực hiện ở cấp địa phương và cấp bang, chính phủ liên bang có vai trò hạn chế trong quy hoạch sử dụng đất.[27] Cụ thể là: ở cấp bang, mỗi bang có quy định và chính sách riêng về quy hoạch sử dụng đất. Các bang thường đưa ra khung pháp lý và hướng dẫn chung cho quy hoạch và phát triển đô thị, Đồng thời, các bang cũng có thể đặt ra các quy định về bảo vệ môi trường, quản lý tài nguyên thiên nhiên, mỹ quan tác động đến quy hoạch sử dụng đất trong phạm vi bang; ở cấp địa phương, bao gồm các thành phố, quận và thị trấn là cấp quản lý và quy hoạch sử dụng đất chính của Hoa Kỳ. Chính quyền địa phương thường xây dựng kế hoạch sử dụng đất chi tiết, ban hành quy định về phân loại đất, quy hoạch đô thị; ở cấp quốc gia, chính phủ liên bang thông qua các chính sách môi trường, quản lý tài nguyên thiên nhiên và cơ sở hạ tầng tác động đến quy hoạch đất của các bang. Theo đó, các cơ quan như Cơ quan Bảo vệ Môi trường và Bộ Nội vụ Hoa Kỳ có thể đặt ra các quy định ảnh hưởng đến việc sử dụng đất của chính quyền cấp dưới, nhưng việc thực hiện cụ thể, chi tiết phụ thuộc vào cấp bang và địa phương.

Thứ hai, về vấn đề bồi thường cho người có đất bị thu hồi khi nhà nước quy hoạch sử dụng đất

Án lệ Lucas v. South Carolina Coastal Council 1992 đã thiết lập nguyên tắc nhà nước phải bồi thường cho chủ sở hữu đất khi quy định của nhà nước ban hành làm mất đi hoàn toàn giá trị kinh tế của đất được coi là việc “tước đoạt hoàn toàn tài sản” mặc dù trên thực tế nhà đất vẫn thuộc về chủ sở hữu. Rõ ràng đây là sự khác biệt so với pháp luật đất đai của nước ta. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2024 và các Luật đất đai trước đây thì người có quyền sử dụng đất chỉ được nhà nước bồi thường khi nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng tức là khi đất bị nhà nước thu hồi để triển khai thực hiện các dự án theo quy hoạch sử dụng đất được phê duyệt thì người sử dụng đất mới được nhà nước bồi thường. Nếu như có sự thay điều chỉnh hoặc thay đổi quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất thì người có quyền sử dụng đất sẽ bị hạn chế sử dụng đất theo quy định của Điều 49 Luật Đất đai năm 2013 (Điều 76 Luật Đất đai năm 2024) - tức là lợi ích từ việc sử dụng đất bị ảnh hưởng nhưng không được bồi thường. Có thể nêu ví dụ thực tế cụ thể như sau: “theo Phòng TN-MT H.Cư M'gar, trước đây UBND TT.Ea Pốk có biên bản xác định không có nhu cầu xây dựng trường học và hoa viên, cây xanh giai đoạn 2016-2020 tại TDP Toàn Thắng. Trên cơ sở đó, năm 2019 UBND tỉnh Đắk Lắk phê duyệt quyết định số 1412/QĐ-UBND về quy hoạch sử dụng đất tại TT.Ea Pốk. Theo đó, khu vực TDP Toàn Thắng phù hợp với quy hoạch đất ở, nên một số hộ dân đã được phép chuyển mục đích sang đất ở. Tuy nhiên, đến năm 2020 quy hoạch chung TT.Ea Pốk được điều chỉnh, được UBND tỉnh phê duyệt tại quyết định số 3035/QĐ-UBND. Giữa quy hoạch chung của TT.Ea Pốk và quy hoạch sử dụng đất không đồng nhất với nhau dẫn đến việc người dân có đất thổ cư nhưng không được xây nhà.”[28] Cần phải nói thêm, tình trạng quy hoạch “treo” dẫn đến việc người có quyền sử dụng đất bị hạn chế quyền là đang diễn ra trong tại nhiều địa phương trong phạm vi cả phạm vi cả nước gây nhiều bức xúc cho người dân và cản trở sự phát triển kinh tế, xã hội khi mà giá trị của đất không khai thác một cách liên tục.

2.3. Án lệ Kelo kiện thành phố New London năm 2005 (Kelo v. City of New London 2005)

2.3.1. Tóm tắt án lệ

Năm 1998, Công ty dược phẩm Pfizer đầu tư xây dựng một nhà máy trị giá 300 triệu USD bên cạnh pháo đài Trumbull thuộc thành phố New London, bang Connecticut. Sự đầu tư của Pfizer được kỳ vọng sẽ thu hút các doanh nghiệp và tổ chức liên quan đến lĩnh vực y tế và công nghệ sinh học đến với với khu vực.[29] Tranh thủ dự án đầu tư của Pfizer, thành phố New London đã thông qua Cơ quan Phát triển Kinh tế của New London (NLDC) - là một tổ chức tư nhân, phi lợi nhuận có nhiệm vụ hỗ trợ Hội đồng thành phố New London trong việc lập kế hoạch phát triển kinh tế xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội với nội dung thu hồi 90 mẫu đất của khu vực pháo đài Trumbull để thực hiện các dự án bất động sản hỗn hợp, bao gồm xây dựng nhà ở, văn phòng, thương mại; nâng cấp, cải thiện cơ sở hạ tầng khu vực như đường sá, cầu cảng; xây dựng một công viên công cộng, bến du thuyền cung cấp không gian xanh và giải trí cho cư dân, du khách các. Kế hoạch này hướng đến mục tiêu là phục hồi khu vực pháo đài Trumbull vốn đã xuống cấp và phát triển khu vực này thành một trung tâm kinh tế sôi động, từ đó tăng thu ngân sách thành phố và tạo ra việc làm thêm việc làm cho cư dân của khu vực. Nhiều cư dân trong khu vực đã ủng hộ rời đi và nhận khoản bồi thường giá trị đất theo giá thị trường và các khoản chi phí khác như chi phí di chuyển, chi phí ảnh hưởng sản xuất, kinh doanh,... Tuy nhiên, cũng có nhiều người phản đối kế hoạch này, trong đó có Susette Kelo (sở hữu nhà đất từ năm 1997) và Wilhelmina Dery (gia đình sở hữu nhà đất từ năm 1895). Kelo với sự trợ giúp miễn phí bởi nhóm luật sư đến từ từ Viện Tư pháp (Institute for Justice), một tổ chức phi lợi nhuận chuyên về quyền tự do dân sự,[30] đã khởi kiện Thành phố New London đến Toà án vào tháng 12/2022 với lập luận việc tịch thu đất thành phố New London thông qua NLDC không phải là “sử dụng công cộng” vi phạm Tu chính án thứ V.

Tại cấp xét xử sơ thẩm, Tòa án Thượng thẩm New London cho rằng một phần của kế hoạch tịch thu đất là hợp pháp dưới góc độ phục vụ mục đích công cộng, đặc biệt là liên quan đến việc hỗ trợ kế hoạch phát triển kinh tế dự kiến sẽ tạo ra việc làm và tăng thu nhập thuế cho thành phố. Tuy nhiên, tòa án cũng cho rằng một số phần khác của kế hoạch tịch thu đất như việc xây dựng công viên bờ biển là không thể chứng minh rõ ràng lợi ích công cộng cụ thể, không hợp pháp. Quyết định của tòa án sơ thẩm sau đó được kháng án lên Tòa án Tối cao Connecticut.

Tại cấp xét xử phúc thẩm, Tòa án tối cao Connecticut đã xem xét liệu việc tịch thu đất cho mục đích phát triển kinh tế có phải là “sử dụng công cộng” theo quy định của Tu chính án thứ V hay không. Tòa án Tối cao Connecticut đã quyết định ủng hộ thành phố New London, khẳng định rằng việc tịch thu đất đai cho mục đích phát triển kinh tế là một mục đích công cộng hợp pháp. Quyết định này của Toà án tối cao Connecticut tiếp tục bị kháng án lên Toà án Tối cao Hoa Kỳ và được chấp nhận xem xét lại.

Ngày 23/6/2005, Tòa án Tối cao Hoa Kỳ đã ủng hộ kế hoạch thành phố New London trong một quyết định gây tranh cãi với tỷ lệ bỏ phiếu 05 phiếu thuận và 04 phiếu chống. Quan điểm đại diện cho phần đa số phiếu thuận, thẩm phán John Paul Stevens đã cho rằng việc thu hồi đất của thành phố New London được coi là một cách “sử dụng công cộng” theo quy định của Tu chính án thứ V, bởi l:“quan điểm rộng lớn và tự nhiên hơn về sử dụng công cộng như mục đích công cộng.”[31]. Do vậy, việc thành phố New London: “lập ra một kế hoạch phát triển kinh tế mà nó tin rằng sẽ mang lại lợi ích đáng kể cho cộng đồng,” như việc tạo ra công ăn việc làm mới và tăng thu nhập thuế, đã được coi là đủ tiêu chuẩn “sử dụng công cộng”. Quan điểm đại điện cho phần thiểu số phiếu chống, thẩm phán Sandra Day O’Connor cho rằng, việc thu hồi đất cho mục đích “phát triển kinh tế” là vi phạm Tu chính án thứ V một cách nghiêm trọng. Theo đó, thẩm phán O’Connor nhấn mạnh: “Hôm nay, Tòa án từ bỏ giới hạn cơ bản, lâu dài này trên quyền lực của chính phủ… Dưới ngọn cờ của phát triển kinh tế, tất cả tài sản tư nhân giờ đây đều có nguy cơ bị tịch thu và chuyển giao cho một chủ sở hữu tư nhân khác, miễn là nó có thể được nâng cấp.”

Phán quyết của Toà án Tối cao Hoa Kỳ mặc dù gây tranh cãi nhưng cũng đã chấm dứt vụ kiện của Kelo và trở thành án lệ quan trọng về vấn đề sở hữu đất của tư nhân và quyền của nhà nước trong thu hồi đất để phát triển kinh tế nhằm phục vụ lợi ích công cộng.

2.3.2. Từ án lệ Kelo v. City of New London2005 nhìn về pháp luật Việt Nam

Án lệ Kelo v. City of New London 2005 của Toà án Tối cao Hoa Kỳ giải quyết đã giải vấn đề pháp lý đặt ra là sự xung đột giữa quyền sở hữu đất của tư nhân với việc thu hồi đất vấn đề phát triển kinh tế phục vụ lợi ích công cộng. Nhìn về pháp luật của Việt Nam, có thể thấy rõ vấn đề này có sự tương ứng với các quy định của pháp luật đất đai về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Tuy nhiên, pháp luật giữa hai quốc gia có một số sự khác biệt sau đây:

Trước hết, nếu như thu hồi đất để phát triển kinh tế vì lợi ích quốc gia, công cộng ở Việt Nam được quy định thống nhất, xuyên suốt trong các Luật Đất đai trước đây và hiện nay là Luật Đất đai năm 2024 và được thực hiện phổ biến trên thực tế thì ở Hoa Kỳ Hoa Kỳ không có một đạo luật thống nhất cụ thể quy định về việc thu hồi đất áp dụng cho toàn quốc. Thay vào đó, quyền thu hồi đất của nhà nước được gọi là quyền “eminent domain” quy định chung chung trong trong Tu chính án thứ V.

Sau án lệ Kelo v. City of New London 2005 của Toà án tối cao Hoa Kỳ, đã diễn ra xu hướng hạn chế tối đa việc nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế ở dưới chính quyền cấp bang. Theo đó, hàng loạt các bang ở Hoa Kỳ đã ban hành các đạo luật hoặc phán quyết của Toà án nhằm ngăn chặn việc sử dụng quyền “eminent domain” để thu hồi đất cho mục đích phát triển kinh tế tại các bang. Cụ thể: tại bang Florida đã thông qua Đạo luật bảo vệ quyền sở hữu tư nhân vào năm 2006, làm hạn chế việc sử dụng quyền tịch thu đất cho mục đích phát triển kinh tế. Luật này yêu cầu rằng tài sản chỉ có thể bị tịch thu cho mục đích công cộng truyền thống như xây dựng đường xá, cầu cống, hoặc các dự án cơ sở hạ tầng khác; tại bang Ohio, Tòa án Tối cao Ohio trong vụ City of Norwood v. Horney[32] đã phán quyết rằng việc tịch thu tài sản chỉ vì mục đích phát triển kinh tế không phải là một “sử dụng công cộng” hợp pháp theo Hiến pháp bang này. Điều này đã dẫn đến việc thông qua các biện pháp bảo vệ mạnh mẽ hơn cho quyền sở hữu tư nhân trong bang này; năm 2006, bang California đã thông qua Đạo luật cải cách tịch thu Đất năm 2006 (Proposition 99) và sau đó là Đạo luật Bảo vệ quyền sở hữu tư nhân và cải cách tịch thu đất (Proposition 98), nhằm hạn chế việc sử dụng quyền tịch thu đất cho mục đích phát triển kinh tế; Vào năm 2009, Texas đã thông qua Đạo luật Thượng viện 18, nhằm tăng cường bảo vệ quyền sở hữu tư nhân bằng cách hạn chế việc sử dụng quyền thu hồi đất cho mục đích phát triển kinh tế. Luật này yêu cầu rằng việc thu hồi đất phải phục vụ một mục đích công cộng rõ ràng và không cho phép tịch thu đất chỉ để tăng thu nhập thuế hoặc tạo việc làm,…

Ở nước ta, qua các lần sửa đổi Luật đất đai thì các trường hợp nhà nước quyết định thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng ngày càng được thu hẹp và quy định rõ ràng hơn. Tuy nhiên, nếu như so sánh với xu hướng hạn chế tối đa việc nhà nước thu hồi đất phát triển kinh tế đang diễn ra tại Hoa Kỳ thì các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng được quy định tại Điều 79 Luật Đất đai năm 2024 vẫn là rất rộng, có trường hợp mang tính chất là để phục vụ phát triển các dự án kinh doanh bất động sản hơn là vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, cụ thể đó là quy định tại khoản 27 của Điều 79: “Thực hiện dự án đầu tư xây dựng khu đô thị có công năng phục vụ hỗn hợp, đồng bộ hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội với nhà ở theo quy định của pháp luật về xây dựng để xây dựng mới hoặc cải tạo, chỉnh trang đô thị; dự án khu dân cư nông thôn”. Bởi lẽ, nếu như thu hồi đất để phục vụ phát triển các khu kinh tế, các khu công nghiệp, khu công nghệ cao,.. với việc tạo thêm việc làm, thu nhập cho người dân và tăng thu ngân sách thì lợi ích cho quốc gia, công cộng rõ ràng hơn thì trường hợp thu hồi đất quy định tại khoản 27 của Điều 79, khi dự án hoàn thành số ít người dân có thể mua được và ngay cả người có đất bị thu hồi để thực hiện dự án đó dù được nhà nước bồi thường theo giá trị thị trường cũng khó có thể mua được.

Thứ hai, về vấn đề bồi thường công bằng cho người có đất bị thu hồi

Tu chính án thứ V quy định khi sử dụng tài sản thuộc sở hữu của tư nhân vào mục đích công công thì chủ sở hữu phải được bồi thường công bằng. Tuy nhiên, việc xác định bồi thường như thế nào là công bằng lại phụ thuộc quy định của các tiểu bang như: California, Texas, New York, Florida, … cũng như các án lệ do toà án ban hành khi giải quyết các tranh chấp phát sinh, một số án lệ về vấn đề này như: United States v. Miller, 317 U.S. 369 1943,[33] Kirby Forest Indus. v. United States 1984,[34] Horne v. Dep't of Agriculture 2015,[35]… Nhìn chung, việc bồi thường công bằng được xác định dựa trên giá tài sản có thể được bán trên thị trường mở tại thời điểm thu hồi, giữa một người bán sẵn lòng và một người mua sẵn lòng, mà cả hai không chịu áp lực phải hoàn tất giao dịch.

Đối với nước ta, việc bồi thường cho người có đất bị thu hồi để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng được pháp luật đất đai quy định từ Luật Đất đai năm 1993 và các Luật Đất đai năm 2003, năm 2013. Tuy nhiên, giá trị đất bồi thường cho nguời có đất bị thu hồi dựa trên bảng giá đất do nhà nước ban hành thấp hơn rất nhiều so với giá đất trên thị trường nên người có đất bị thu hồi bị thiệt hại, chưa đảm bảo công bằng và tạo điều kiện cho tiêu cực, tham nhũng, lợi ích nhóm diễn ra trong thời gian qua.[36] Luật Đất đai năm 2024 đã có bước tiến lớn trong đảm bảo quyền lợi người có đất bị thu hồi theo hướng công bằng hơn khi đã quy định việc định giá đất được thực hiện theo nguyên tắc thị trường, khắc phục quy định của Luật Đất đai 2013 về việc định giá đất theo nguyên tắc: “Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường…”[37] vốn không chính xác, mang nặng tính chủ quan từ các cơ quan quản lý nhà nước. Tuy nhiên, phải đến 01/01/2025, Luật Đất đai năm 2024 mới có hiệu lực thi hành, việc xác định giá đất có thực hiện theo đúng nguyên tắc thị trường hay không cần phải có thời gian để đánh giá.

3. Một số gợi ý cho Việt Nam trong hoàn thiện và thực thi pháp luật đất đai

Từ việc phân tích các án lệ điển hình của Hoa Kỳ về đất đai và nhìn về pháp luật Việt Nam với các quy định pháp luật tương ứng có thể rút ra một số gợi ý trong hoàn thiện và thực thi pháp luật đất đai như sau:

Thứ nhất, về vấn đề sở hữu đất đai

Có thể thấy rõ, Việt Nam và Hoa Kỳ có chế độ sở hữu đất đai hoàn toàn là khác nhau, tuy nhiên với tư cách là một loại tài nguyên thiên nhiên - một tài sản đặc biệt, dù có chế độ sở hữu nào đi chăng nữa thì quyền của cá nhân, tổ chức đối với đất đai cũng không phải là tuyệt đối mà bị hạn chế vì lợi ích chung của cộng đồng. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta được xác lập và duy trì là thành quả cuộc đấu tranh bền bỉ, đầy hi sinh của các thế hệ người dân Việt Nam. Trước đây, do sai lầm trong việc áp dụng mô hình kinh tế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp của Liên Xô và Đông Âu cũ nên quyền của người sử dụng đất bị hạn chế nên tiềm năng, giá trị cả đất đai không được khai thác hiệu quả. Từ khi thực hiện đổi mới vào tháng 12/1986, nền kinh tế nước ta vận hành theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, các quyền năng của người sử dụng đất ngày càng mở rộng và tương đương với quyền năng của chủ sở hữu đất ở các quốc gia khác. Giá trị và tiềm năng của đất đai ngày càng được khai thác hiệu quả tạo động lực thúc đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội đất nước. Chính vì vậy, việc xoá bỏ chế độ sở hữu toàn dân về đất đai thiết lập sở hữu tư nhân hoặc đa sở hữu về đất đai theo một số quan điểm là việc làm không cần thiết.[38] Bất cứ chế độ sở hữu đất đai nào đi nữa cũng tồn tại những ưu điểm và những bất cập hạn chế, ngay cả chế độ sở hữu tư nhân về đất đai cũng đã khẳng định là có tác động tiêu cực đến chính trị và môi trường.[39] Vì vậy, nghiên cứu để có các giải pháp phát huy ưu điểm và giảm bớt những bất cập, hạn chế của chế độ sở hữu đất đai hiện tại là phù hơn.

Thứ hai, vấn đề đảm bảo lợi ích của người sử dụng đất, chủ sở hữu trong bảo tồn di tích

Hiện nay, Việt Nam có khoảng có đến 40.000 di tích đã được công nhận. Trong đó, hiện có khoảng 10.000 di tích được xếp hạng cấp tỉnh, thành phố; trên 3.460 di tích cấp quốc gia; 107 di tích quốc gia đặc biệt.[40] Trong thời gian tới, số lượng các di tích có thể tiếp tục được tăng lên khi công tác rà soát, phân loại, đánh giá vẫn đang các cơ quan chức năng thực hiện. Cùng với việc công nhận các di tích để bảo tồn, phát huy, khai thác các giá trị vật chất, tinh thần của di tích cho cộng đồng thì lợi ích của người sử dụng đất, chủ sở hữu cũng cần được bảo đảm. Án lệ Central Transportation Co. v. New York City 1978 không cho phép Công ty Penn xây dựng Toà nhà văn phòng bên trên phần hẫng phía của nhà ga Central là một tình huống pháp lý trong tương lai Việt Nam sẽ gặp phải khi nhu cầu về nhà ở, văn phòng, trung tâm thương mại ngày càng tăng cao mà quỹ đất hạn chế. Việc bảo tồn nguyên trạng di tích là đương nhiên nhưng cần tính toán đến việc cho phép chủ sử dụng đất có di tích được khai thác giá trị, tiềm năng của đất mà không ảnh hưởng đến nguyên trạng di tích, như việc khai thác không gian bên dưới di tích như nhà ga Central để tăng lợi ích kinh tế cho chủ sở hữu di tích.

Thứ ba, về vấn đề bồi thường khi có sự thay đổi, điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất

Như đã phân tích ở trên về án lệ Lucas v. South Carolina Coastal Council 1992, Việt Nam cần nghiên cứu, xem xét việc bồi thường cho người sử dụng đất nếu như có sự thay đổi, điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất làm hạn chế quyền của người sử dụng đất, làm mất đi lợi ích mà đáng ra người sử dụng đất được hưởng khi có quyền sử dụng thay vì chỉ bồi thường khi thực hiện thu hồi đất để thực hiện dự án. Điều này đảm bảo tối đa quyền lợi của người sử dụng đất, tránh lãng phí giá trị của đất đai cho dù thời gian ngắn nhất và nâng cao trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong lập, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất một cách khả thi, từ đó sẽ góp phần làm cho tình trạng quy hoạch “treo” sẽ được hạn chế.

Thứ tư, về vấn đề thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

Trong điều kiện thực tiễn của Việt Nam hiện nay, việc thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng là cần thiết nhưng không vì vậy mà bất cứ dự án phát triển kinh tế cũng thu hồi đất. Theo đó, cần phải xác định rõ ràng dự án phát triển kinh tế đó có đem lại lợi ích thật sự cho quốc gia, lợi ích cho công cộng hay không? và lợi ích đem lại có lớn để phải thu hồi đất? thì mới nên thực hiện thu hồi đất.

Đối với trường hợp thu hồi đất quy định tại khoản 2 Điều 79 Luật Đất đai năm 2024 cần phải hạn chế một cách tối đa để tránh tình trạng lợi dụng danh nghĩa phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thực hiện thu hồi đất nhưng thực chất là thu hồi đất để doanh nghiệp thực hiện dự án kinh doanh bất động sản. Thực tế ở nước ta thời gian qua đã cho thấy, nếu nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án mà người dân thấy rằng dự án đó thực sự mang lại lợi ích cho cộng đồng, như nâng cấp đường giao thông, cung cấp dịch vụ công ích như bệnh viện, trường học,… hoặc mục đích quốc phòng, an ninh thì nhận được sự đồng thuận rất lớn của người dân, người dân sẵn sàng hợp tác và thậm chí hiến tặng đất để thực hiện dự án. Ở chiều ngược lại, nếu lợi dụng danh nghĩa thu hồi đất phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng nhưng thực chất thu hồi đất để doanh nghiệp thực hiện dự án kinh doanh bất động sản thì người có đất bị thu hồi chắc chắn sẽ nhận diện được vấn đề này và khi bị thiệt hại về lợi ích, xói mòn niềm tin việc thu hồi đất đó thì dẫn đến khiếu kiện kéo dài, đông người gây mất ổn định kinh tế - xã hội của đất nước.

Thứ năm, về vấn đề bồi thường thu hồi đất công bằng, thoả đáng cho người có đất bị thu hồi

Sự thay đổi của Luật Đất đai năm 2024 về việc định giá đất theo nguyên tắc thị trường mở ra tương lai người có đất bị thu hồi được đảm bảo quyền lợi hơn so với thời gian qua. Tuy nhiên, để người có đất bị thu hồi được bồi thường một cách công bằng, thoả đáng thì cũng cần phải quy định rõ ràng việc định giá đất theo nguyên tắc thị trường mở, trong điều kiện bình thường mà các giao dịch liên quan đất bị thu hồi được thực hiện không bị áp lực từ bất cứ nguyên nhân nào. Đồng thời, để giá đất được xác định một cách khách quan, chính xác thì trong quá trình định giá đất, nên quy định bắt buộc có sự tham gia của đơn vị tư vấn xác định giá đất thay vì quy định tại khoản 3 Điều 159 Luật Đất đai năm 2024 mang nặng ý chí chủ quan của cơ quan quản lý nhà nước, cụ thể: “Trong quá trình thực hiện, cơ quan có chức năng quản lý đất đai cấp tỉnh được thuê tổ chức tư vấn xác định giá đất để xây dựng, điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung bảng giá đất.”

4. Kết luận

Từ việc nghiên cứu và phân tích các án lệ quan trọng của Toà án tối cao Hoa Kỳ về đất đai gồm: Central Transportation Co. v. New York City 1978), Lucas v. South Carolina Coastal Council 1992 và Kelo v. City of New London 2005 làm sáng tỏ hơn các về vấn đề sở hữu đất đai, quyền của cá nhân, tổ chức đối với đất, quy hoạch sử dụng đất, thu hồi đất để phát triển kinh tế, bồi thường cho người có đất bị ảnh hưởng bởi quyết định của nhà nước, bồi thường cho người có bị thu hồi để phát triển kinh tế của hệ thống pháp luật Hoa Kỳ. Nhìn về pháp luật Việt Nam với các quy định pháp luật tương ứng cho thấy, mặc dù hai quốc gia duy trì hai chế độ sở hữu đất đai khác nhau nhưng vẫn có một số điểm tương đồng và một số khác biệt mà Việt Nam có thể tham khảo hoàn thiện pháp luật đất đai nước ta một các minh bạch, công bằng, và linh hoạt để giải quyết hài hoà, cân bằng cân bằng lợi ích giữa đại diện chủ sở hữu là nhà nước và người sử dụng đất trong việc phát triển kinh tế, bảo vệ môi trường, và bảo vệ quyền lợi của người dân .

Tài liệu tham khảo

1. Legal Information Institute, Fifth Amendment, Cornell Law School, https://www.law.cornell.edu/constitution/fifth_amendment, (Accessd on: Jan 30 2024).

2. National Park Service, Grand Central Station, National Register of Historic Places Inventory-Nomination, https://npgallery.nps.gov/NRHP/GetAsset/NHLS/75001206_text (Accessd on: Dec 21 2018).

3. Holland, K. J. (2001). Classic American Railroad Terminals. Motorbooks International.

4. Nicole Gelinas, Train Wreck: The Penn Central’s failure resonates today, City Journal, https://www.city-journal.org/article/train-wreck (Accessd on: Jan 22 2021)

5. Fahringer, H. P. (1998). Zoning Out Free Expression: An Analysis of New York City's Adult Zoning Resolution. Buff. L. Rev., 46, 403.

6. The New York Preservation Archive Project, New York City Landmarks Law, Preservation History Database, https://www.nypap.org/preservation-history/new-york-city-landmarks-law/#:~:text=In%201965%2C%20the%20New%20York,York%20City%20Landmarks%20Preservation%20Commission. (Accessd on: Otc 23 2023).

7. United States Supreme Court, Penn Central Transp. Co. V. New York City, 438 U.S. 104 (1978), https://caselaw.findlaw.com/court/us-supreme-court/438/104.html, (Accessd on: Sep 29 2023).

8. The New York Preservation Archive Project, Whitney North Seymour, Sr., People, https://www.nypap.org/preservation-history/whitney-north-seymour-sr/ (Accessd on: Nov 25 2023).

9. Bagli, Charles V. (Accessd on: Nov 30 2005). "$430 a Square Foot, for Air? Only in New York Real Estate". The New York Times. Retrieved 2009-08-22.

10. United States Court of Claims, Lacey v. United States, Casetext: part of Thomson Reuters, https://casetext.com/case/lacey-v-united-states/, (Accessd on: Nov 12 2020).

11. United States Court, United States v. Causby, 328 U.S. 256 (1946), Justia Legal Resources, https://supreme.justia.com/cases/federal/us/328/256/ , (Accessd on: May 10 2012).

12. United States Supreme Court, Penn Central Transp. Co. V. New York City, 438 U.S. 104 (1978), https://caselaw.findlaw.com/court/us-supreme-court/