Tóm tắt: Tranh chấp DS597 giữa Hong Kong, Trung Quốc và Hoa Kỳ tại WTO liên quan đến yêu cầu ghi nhãn xuất xứ đối với hàng hóa từ Hong Kong đặt ra vấn đề quan trọng về phạm vi áp dụng ngoại lệ an ninh theo Điều XXI của GATT 1994. Trên cơ sở phân tích phán quyết của Ban Hội thẩm trong vụ DS597 và đối chiếu với án lệ trước đó, bài viết làm rõ cách tiếp cận Ban Hội thẩm trong việc xác định khái niệm “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”, điều kiện quan trọng để viện dẫn ngoại lệ an ninh. Từ đó, bài viết rút ra một số hàm ý cho Việt Nam trong bối cảnh việc sử dụng các biện pháp thương mại với lý do an ninh ngày càng gia tăng.
Từ khóa: Điều XXI, GATT 1994, ngoại lệ an ninh, quan hệ quốc tế, WTO.
Abstract: Dispute DS597 between Hong Kong, China and the United States at the World Trade Organization (WTO) concerning the origin marking requirement for goods from Hong Kong raises important questions regarding the scope of the security exception under Article XXI of the General Agreement on Tariffs and Trade. Based on an analysis of the panel report in DS597 and in comparison with earlier jurisprudence, this article clarifies the approach of the Panel in interpreting the concept of “emergency in international relations,” a key condition for invoking the security exception. The article also draws several implications for Vietnam in the context of the increasing use of trade measures justified on national security grounds.
Keywords: Article XXI, GATT 1994, security exception, international relations, WTO.
1. Đặt vấn đề
Trong bối cảnh căng thẳng địa chính trị ngày càng gia tăng, nhất là giữa các nền kinh tế lớn, xu hướng sử dụng các biện pháp thương mại đơn phương dưới danh nghĩa bảo vệ an ninh quốc gia ngày càng trở nên phổ biến. Việc các thành viên của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) viện dẫn lý do an ninh để biện minh cho các biện pháp cản trở thương mại tạo ra thách thức lớn đối với trật tự và sự ổn định của hệ thống thương mại đa biên. Trong bối cảnh đó, Điều XXI của Hiệp định chung về thuế quan và thương mại (GATT 1994) quy định về ngoại lệ an ninh (security exception) trở thành tâm điểm của nhiều tranh chấp tại WTO trong những năm gần đây.
Một vấn đề pháp lý cốt lõi được đặt ra trong các tranh chấp liên quan tới ngoại lệ an ninh là: liệu các thành viên WTO có được quyền tự xét đoán sự tồn tại của “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” (emergency in international relations), từ đó viện dẫn ngoại lệ an ninh theo Điều XXI của Hiệp định GATT 1994, hay tình trạng này cần được xác định một cách khách quan? Và nếu cần được xác định một cách khách quan, WTO đặt ra những tiêu chí nào nhằm xác định tình trạng này? Vấn đề này tuy đã dần được làm rõ qua thực tiễn giải quyết tranh chấp (GQTC) tại WTO, quan điểm của các quốc gia thành viên cũng như các học giả vẫn còn nhiều sự khác biệt.
Nhận thấy xác định “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” là một vấn đề pháp lý quan trọng trong luật thương mại quốc tế, cần được giới thiệu và nghiên cứu sâu hơn tại Việt Nam, bài viết hướng tới làm rõ những khía cạnh lý luận và thực tiễn xung quanh vấn đề này. Do vấn đề này chủ yếu được phát triển thông qua thực tiễn GQTC, tác giả lựa chọn một trường hợp điển hình để phân tích sâu cách cơ quan GQTC của WTO áp dụng khái niệm “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” trong khuôn khổ Điều XXI(b)(iii) của Hiệp định GATT 1994.
Tính đến đầu tháng 4/2026, Hoa Kỳ - Yêu cầu ghi nhãn xuất xứ (DS597) giữa Hong Kong (Trung Quốc) và Hoa Kỳ là vụ tranh chấp mới nhất về ngoại lệ an ninh (đã hoàn tất giai đoạn hội thẩm).[1] Trong tranh chấp này, Hoa Kỳ đã viện dẫn Điều XXI(b)(iii) của Hiệp định GATT 1994 để biện minh cho quy định về nhãn xuất xứ bị Hong Kong (Trung Quốc) khiếu kiện.[2] Ngoài việc góp phần phát triển và hoàn thiện các tiêu chí xác định “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”, bối cảnh của tranh chấp cũng có nhiều hàm ý đối với Việt Nam. Do đó, bài viết lựa chọn tranh chấp này làm trường hợp điển hình để phân tích. Trọng tâm của bài viết là làm rõ cáctiêu chuẩn pháp lý để xác định “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”, được minh hoạ thông qua DS597. Trên cơ sở đó, bài viết rút ra một số bài học cụ thể cho Việt Nam trong việc đánh giá, phản biện và thiết kế chính sách thương mại liên quan tới an ninh quốc gia.
2. Ngoại lệ an ninh trong Hiệp định GATT 1994 dưới góc độ lịch sử và lý luận
Ngoại lệ an ninh đã xuất hiện ngay từ Hiệp định GATT 1947, được quy định tại Điều XXI.[3] Hiệp định GATT 1947 ghi nhận rằng trong một số trường hợp đặc biệt, các bên ký kết được quyền xây dựng và thực thi các biện pháp nhằm bảo vệ lợi ích an ninh thiết yếu mà không bị ràng buộc bởi các cam kết thương mại.
Khi WTO ra đời, ngoại lệ này tiếp tục được Hiệp định GATT 1994 duy trì tại Điều XXI, và trở thành một trong những quy định về ngoại lệ gây nhiều tranh luận nhất trong pháp luật của hệ thống thương mại đa biên.[4] Sự duy trì ngoại lệ an ninh cho thấy các thành viên của WTO có quyền không thực hiện các cam kết thương mại đa biên trong những trường hợp đặc biệt, khi yêu cầu bảo vệ an ninh quốc gia được đặt cao hơn những quan ngại về tự do thương mại.[5]
Về nội dung, ngoại lệ an ninh trong Hiệp định GATT 1994 không thay đổi so với Hiệp định GATT 1947.Tuy nhiên, bối cảnh và cơ chế thực thi của quy định này trong WTO có sự khác biệt đáng kể. Hiệp định GATT 1947 không có cơ chế GQTC và rà soát chính sách chính thức để giám sát việc áp dụng ngoại lệ này. Trong khi đó, Hiệp định GATT 1994 được hỗ trợ bởi cơ chế GQTC rất hoàn thiện trong WTO nên có thể giải quyết các vấn đề liên quan đến ngoại lệ an ninh một cách hiệu quả hơn.
Ngoài lĩnh vực thương mại hàng hoá mà Hiệp định GATT 1947 điều chỉnh, ngoại lệ an ninh trong khuôn khổ WTO còn được đặt ra trong lĩnh vực thương mại dịch vụ và sở hữu trí tuệ, tạo điều kiện cho các thành viên bảo vệ an ninh trong các ngành như tài chính, viễn thông và các ngành dịch vụ khác.[6] Do phạm vi của bài viết chỉ liên quan tới tranh chấp trong lĩnh vực thương mại hàng hoá nên tác giả không đề cập tới các hiệp định khác. Tuy nhiên, nội dung của điều khoản về ngoại lệ an ninh trong các hiệp định của WTO về cơ bản tương đồng. Do đó, có thể thông qua việc nghiên cứu nội dung Điều XXI của Hiệp định GATT 1994 để hiểu quy định về ngoại lệ an ninh trong các hiệp định khác của WTO.
Về mặt cấu trúc, Điều XXI của Hiệp định GATT 1994 bao gồm ba khoản chính tương ứng với ba khía cạnh quan trọng của an ninh trong thương mại quốc tế. Đầu tiên, khoản (a) của Điều XXI cho phép một thành viên từ chối cung cấp bất kỳ thông tin nào nếu việc tiết lộ có thể gây tổn hại lợi ích an ninh thiết yếu. Quy định này một mặt công nhận tầm quan trọng của bảo mật thông tin đối với an ninh quốc gia; mặt khác bảo đảm quyền tự chủ của các thành viên trong việc ra quyết định công bố hay không bố các thông tin vì lý do an ninh quốc gia.
Tiếp theo, khoản (b) của Điều XXI cho phép các thành viên áp dụng các biện pháp cần thiết để bảo vệ an ninh quốc gia trong ba trường hợp cụ thể, thuộc các điểm từ (i) đến (iii). Các trường hợp này bao gồm quản lý nguyên liệu phân hạch và các chất dùng để chế tạo ra chúng, vũ khí, đạn dược và khí tài quân sự. Đáng chú ý, điểm (iii) cho phép áp dụng ngoại lệ trong tình trạng “chiến tranh” hoặc “khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”. Có thể nói, khoản (b) của Điểu XXI đã xác lập cơ sở pháp lý để các thành viên WTO kiểm soát việc xuất, nhậpkhẩu và lưu hành các sản phẩm chiến lược như vật liệu hạt nhân hay công nghệ quân sự vì lý do an ninh quốc gia. Đặc biệt, trong bối cảnh chiến tranh hoặc tình trạng khẩn cấp, điều khoản này còn cho phép các thành viên triển khai các biện pháp ứng phó kịp thời để bảo vệ an ninh quốc gia.
Cuối cùng, khoản (c) của Điều XXI nêu rõ rằng các Hiệp định không cản trở một bên ký kết thực hiện những hành động cần thiết để thi hành các nghĩa vụ của mình theo Hiến chương Liên Hợp Quốc về duy trì hòa bình và an ninh quốc tế. Nói cách khác, khi một thành viên áp dụng biện pháp theo yêu cầu của Liên Hợp Quốc để giữ gìn hòa bình và an ninh quốc tế, biện pháp đó không bị coi là vi phạm các cam kết thông thường trong khuôn khổ Hiệp định GATT 1994.
Dưới góc độ so sánh, Điều XXI và Điều XX của Hiệp định GATT 1994 (các ngoại lệ chung) có sự khác biệt rõ rệt về phạm vi điều chỉnh lẫn cơ chế áp dụng.[7] Trong khi Điều XX cho phép các thành viên, trong trường hợp cần thiết, được vi phạm các cam kết trong Hiệp định GATT 1994 để bảo vệ các mục tiêu phi kinh tế như đạo đức xã hội, sức khỏe và đời sống con người, tài nguyên thiên nhiên,… Điều XXI chỉ tập trung vào vấn đề an ninh quốc gia. Về cơ chế áp dụng, Điều XX buộc các thành viên phải chứng minh mối liên hệ thực chất giữa biện pháp được áp dụng và mục tiêu mà nó hướng tới. Cơ chế nghiêm ngặt đó giúp hạn chế việc các thành viên tùy tiện viện dẫn Điều XX, nhưng cũng khiến việc vận dụng ngoại lệ này trở nên khó khăn hơn trong thực tiễn.[8]
Trái lại, Điều XXI về cơ bản cho các thành viên quyền tự xét đoán (self-judging) trong việc xác định biện pháp phù hợp nhằm bảo vệ lợi ích an ninh thiết yếu. Để lý giải điều này, cần thấy rõ ngoại lệ an ninh là một cơ chế pháp lý có mục tiêu cân bằng giữa hai nhóm yêu cầu có tính nguyên tắc trong hệ thống thương mại đa biên. Một mặt, ngoại lệ này thừa nhận quyền của quốc gia thành viên đối với an ninh quốc gia. Mặt khác, nó vẫn phải được đặt trong tổng thể nghĩa vụ tuân thủ các cam kết thương mại quốc tế, trên nguyên tắc pacta sunt servanda. Nếu Điều XXI được diễn giải theo hướng trao quyền tự quyết không giới hạn cho quốc gia thành viên, ngoại lệ này dễ trở thành một căn cứ dễ dàng được viện dẫn để biện minh cho các biện pháp bảo hộ thương mại. Điều đósẽ ảnh hưởng trực tiếp đến tính minh bạch, khả năng dự đoán và mức độ ổn định của trật tự pháp lý trong WTO.[9]
Việc Điều XXI trao quyền tự xét đoán tương đối lớn cho các thành viên trong việc xác định tính cần thiếtcủa biện pháp bảo vệ lợi ích an ninh cũng dẫn tới một câu hỏi mà bài viết này mong muốn làm rõ. Liệu quyền tự xét đoán có mở rộng tới mức cho phép các quốc gia được tự xác định sự tồn tại của các điều kiện làm cơ sở viện dẫn ngoại lệ này, điển hình là “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”, hay không. Qua tranh chấp DS597 giữa Hoa Kỳ và Hong Kong (Trung Quốc) được phân tích ở phần sau của bài viết, có thể thấy đây là một vấn đề gây nhiều tranh luận giữa các thành viên.
Trong suốt hơn bảy thập kỷ từ khi Hiệp định GATT 1947 ra đời, các thành viên của GATT/WTO nhìn chung rất hạn chế viện dẫn ngoại lệ an ninh để biện minh cho các biện pháp hạn chế thương mại vì lo ngại việc lạm dụng ngoại lệ này có thể làm suy yếu hệ thống thương mại đa biên.[10] Tuy vậy, bước ngoặt đã xảy ra sau cuộc khủng hoảng tài chính 2008 và sự trỗi dậy của chủ nghĩa dân tộc kinh tế. Tranh chấp giữa Nga và Ukraine năm 2016 liên quan tới vận tải quá cảnh (DS512) đã khởi đầu xu hướng viện dẫn ngoại lệ này trong WTO.[11]Từ đây, ngoại lệ an ninh được các thành viên WTO viện dẫn thường xuyên, có nguy cơ trở thành “lá chắn” để biện minh cho các biện pháp bảo hộ thương mại.[12]
3. Một số vấn đề lý luận về xác định “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” khi viện dẫn ngoại lệ an ninh theo Điều XXI của Hiệp định GATT 1994
3.1. Khái quát chung về “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”
Trong cấu trúc của Điều XXI Hiệp định GATT 1994, “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” có thể được hiểu là một điều kiện làm phát sinh việc áp dụng ngoại lệ an ninh, qua đó xác định thời điểm một vấn đề thương mại không còn được xem xét theo cách tiếp cận thông thường của tự do hóa thương mại, mà được đặt trong bối cảnh đặc biệt của tình huống khẩn cấp trong quan hệ quốc tế.
Khác với một số khái niệm được định nghĩa tương đối rõ trong các hiệp định của WTO, “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” không được Hiệp định GATT 1994 hay bất kỳ văn bản giải thích nào định nghĩa chính thức. Điều khoản chỉ liệt kê “chiến tranh” và “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” mà không xác định ranh giới giữa hai trạng thái này, cũng không nói rõ tiêu chí để nhận diện “khẩn cấp”. Do đó, nội hàm của khái niệm này chủ yếu được làm rõ thông qua án lệ. Điều này phản ánh đặc trưng của hệ thống pháp luật WTO, trong đó hoạt động diễn giải của cơ quan giải quyết tranh chấp giữ vai trò quan trọng đối với quá trình phát triển và cụ thể hóa các quy định của WTO. Tuy nhiên, việc phụ thuộc đáng kể vào án lệ trong quá trình diễn giải cũng có thể dẫn đến những cách hiểu và áp dụng chưa hoàn toàn thống nhất giữa các thành viên.
Trong quá trình GQTC, việc xác định sự tồn tại của “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” thường được tiến hành sau khi cơ quan GQTC đã kết luận rằng biện pháp thương mại liên quan không phù hợp với một hoặc nhiều quy định của WTO. Đây là cơ sở để xem xét liệu thành viên bị khiếu kiện có đủ điều kiện viện dẫn ngoại lệ an ninh theo Điều XXI(b)(iii) hay không. Nếu không đáp ứng được điều kiện này, việc viện dẫn ngoại lệ an ninh sẽ không được chấp nhận và cơ quan giải quyết tranh chấp cũng không cần tiếp tục xem xét các điều kiện còn lại của Điều XXI. Nội dung này sẽ được phân tích cụ thể hơn ở phần sau của bài viết.
3.2. Quyền tự xét đoán khi xác định tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế
Một điểm cốt lõi trong việc giải thích Điều XXI(b) của Hiệp định GATT 1994 là quyền tự xét đoán, thể hiện qua cụm từ “mà thành viên đó cho là cần thiết” (which it considers necessary). Thông qua các tranh chấp từDS512 đến DS597, ranh giới giữa quyền tự xét đoán của quốc gia và thẩm quyền giám sát dựa trên các tiêu chuẩn pháp lý khách quan của WTO đã dần được làm rõ theo hướng phân tách cấu trúc pháp lý của điều khoản này thành hai nhóm yếu tố riêng biệt.
Một mặt, cụm từ “mà thành viên đó cho là cần thiết” trong phần mở đầu (chapeau) của Điều XXI(b) cho thấy các thành viên WTO có quyền tự đánh giá lợi ích an ninh thiết yếu.[13] Đồng thời, cụm từ này cũng cho phép các thành viên tự xét đoán mức độ cần thiết của các biện pháp được áp dụng để bảo vệ các lợi ích đó.[14]Mặc dù việc đánh giá tính cần thiết theo Điều XXI(b) không phải chịu cơ chế kiểm tra tính cần thiết (necessity test) khắt khe như các ngoại lệ chung trong Điều XX của Hiệp định GATT 1994, quyền tự xét đoán này không phải tuyệt đối. Bởi lẽ, các biện pháp vẫn vẫn phải được áp dụng trên nguyên tắc thiện chí (good faith).[15] Để đánh giá tính thiện chí, cơ quan GQTC của WTO thường xem xét hai yếu tố: việc xác định lợi ích an ninh có được thực hiện một cách thiện chí và các biện pháp nhằm bảo vệ các lợi ích an ninh đó có tính hợp lý hay không.[16]
Mặt khác, cụm từ này không được mở rộng áp dụng với các thành tố (i), (ii), (iii) trong Điều XXI(b). Cụ thể, việc một biện pháp có liên quan đến “nguyên liệu phân hạch”, “buôn bán vũ khí”, hoặc được áp dụng trong “thời gian chiến tranh hoặc tình trạng khẩn cấp khác trong quan hệ quốc tế” không có tính tự xét đoán mà cầnđược đánh giá khách quan.[17] Cơ quan GQTC của WTO nhiều lần khẳng định rằng không thể xem toàn bộĐiều XXI(b) đều có tính tự xét đoán. Theo Ban Hội thẩm trong DS512, quyền tự xét đoán trong điều này không rộng tới mức cho phép một thành viên đơn phương xác định sự tồn tại của các điều kiện để viện dẫn ngoại lệ an ninh.[18]
Từ đó, có thể thấy tuy WTO thừa nhận quyền tự xét đoán nhất định của các thành viên trong việc viện dẫn ngoại lệ an ninh nhưng vẫn duy trì quyền đánh giá khách quan đối với các điều kiện viện dẫn ngoại lệ này.[19]Theo quan điểm của tác giả, việc xác lập ranh giới này là phù hợp, bởi nếu cho phép thành viên toàn quyền tự xác định các điều kiện nêu trên thì giới hạn pháp lý của Điều XXI(b)(iii) gần như sẽ không còn ý nghĩa thực chất.
Về vấn đề này, quan điểm của Hoa Kỳ khác biệt đáng kể với cách tiếp cận của WTO. Trong một số tranh chấp, Hoa Kỳ cho rằng Điều XXI(b) có tính tự xét đoán là đủ, do đó không cần chứng minh sự tồn tại của tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế.[20] Nói cách khác, Hoa Kỳ cho rằng việc xác định sự tồn tại của “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” là quyền của thành viên, tương tự như việc xác định tính cần thiết của biện pháp bảo vệ an ninh quốc gia. Tuy nhiên, trong tranh chấp DS544, Hoa Kỳ lại có phần đồng tình với quan điểm WTO. Theo Hoa Kỳ, ngay cả khi Điều XXI(b) được Ban Hội thẩm xem là không hoàn toàn có tính tự xét đoán, các biện pháp thuế quan của Hoa Kỳ vẫn phù hợp với quy định của WTO do chúng được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp của quan hệ quốc tế.[21] Lập luận này cho thấy rằng, dù không từ bỏ hoàn toàn quan điểm về tính tự xét đoán của Điều XXI(b), Hoa Kỳ đã thừa nhận rằng sự tồn tại của “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” có thể được xem xét dựa trên các yếu tố khách quan, thay vì hoàn toàn phụ thuộc vào tuyên bố đơn phương của thành viên viện dẫn ngoại lệ.
Tóm lại, Điều XXI(b)(iii) của Hiệp định GATT 1994 đặt “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” như một điều kiện mang tính nền tảng để kích hoạt ngoại lệ an ninh. Đây là yếu tố mang tính khách quan, đóng vai trò giới hạn phạm vi áp dụng của ngoại lệ an ninh, từ đó ngăn việc viện dẫn ngoại lệ này một cách tùy nghi. Mặc dù các thành viên WTO vẫn có quyền tự đánh giá lợi ích an ninh thiết yếu và mức độ cần thiết của biện pháp, quyền này chỉ được thực hiện trong khuôn khổ khi đã tồn tại một tình trạng khẩn cấp thực sự trong quan hệ quốc tế. Theo quan điểm của tác giả, cách tiếp cận này là hợp lý vì vừa bảo đảm không gian cần thiết cho các quốc gia ứng phó với các tình huống an ninh nghiêm trọng, vừa hạn chế nguy cơ lạm dụng ngoại lệ an ninh để biện minh cho các biện pháp hạn chế thương mại mang tính bảo hộ.
3.3. Một số tiêu chí xác định “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”
Như đã đề cập trên đây, “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” là một khái niệm không được định nghĩa trong các văn kiện của WTO. Điều này đã dẫn tới sự không thống nhất trong cách hiểu và áp dụng khái niệm này giữa các thành viên.[22] Trong bối cảnh đó, thực tiễn GQTC đã đóng vai trò quan trọng trong việc bổ khuyết khoảng trống pháp lý, thông qua việc từng bước hình thành và làm rõ các tiêu chí xác định tình trạng khẩn cấp. Khởi đầu từ tranh chấp Nga - Vận chuyển quá cảnh (DS512),[23] các lập luận và phân tích liên quan đến vấn đề này tiếp tục được củng cố và phát triển qua các vụ việc tiếp theo như Saudi Arabia - Quyền sở hữu trí tuệ (DS567)[24] và nhóm tranh chấp Hoa Kỳ - Các sản phẩm thép và nhôm (điển hình là DS544).[25] Từ thực tiễn giải thích và áp dụng của cơ quan GQTC, bài viết khái quát một số tiêu chí cơ bản để xác định và làm rõ nội hàm của “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” theo Điều XXI(b)(iii) của Hiệp định GATT 1994 như sau.
Thứ nhất, “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” phải phát sinh trong quan hệ giữa các chủ thể của luật quốc tế. Tình trạng này thường được nhận diện qua sự suy giảm đáng kể về mức độ hợp tác hoặc sự gia tăng căng thẳng, đối đầu ở các phương diện ngoại giao, kinh tế và an ninh. Do đó, việc đánh giá sự tồn tại của tình trạng này không thể chỉ dựa vào các tác động nội bộ trong một ngành, một lĩnh vực cụ thể mà cần được đặt trong bối cảnh tổng thể của quan hệ song phương hay đa phương giữa các bên.
Thứ hai, khái niệm này phản ánh trạng thái căng thẳng nghiêm trọng trong quan hệ giữa các quốc gia. Nóthường gắn với chiến tranh, xung đột vũ trang, khủng hoảng ngoại giao sâu sắc hoặc các biện pháp trừng phạt trên quy mô lớn, thay vì các bất đồng chính sách thông thường. Theo đó, các quan ngại thuần túy về thương mại hay năng lực sản xuất nội địa không đủ để cấu thành “tình trạng khẩn cấp” theo Điều XXI(b)(iii), cũng như các biến động kinh tế nội tại thường không được coi là dấu hiệu của sự đổ vỡ quan hệ quốc tế để kích hoạt ngoại lệ này.
Theo nhận định của tác giả, cách tiếp cận của WTO với ngoại lệ an ninh nói chung, và vấn đề xác định “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” theo Điều XXI(b)(iii) nói riêng, cho thấy một nỗ lực thận trọng nhằm duy trì sự cân bằng giữa quyền tự chủ của quốc gia trong việc bảo vệ lợi ích an ninh và yêu cầu bảo đảm tính dự đoán của hệ thống thương mại đa biên. Tuy nhiên, ranh giới này về bản chất vẫn mang tính động và phụ thuộc đáng kể vào bối cảnh chính trị - kinh tế cụ thể của từng tranh chấp. Điều đó đặt ra một câu hỏi quan trọng: liệu việc duy trì một mức độ linh hoạt có kiểm soát có đủ để ngăn chặn nguy cơ lạm dụng ngoại lệ an ninh trong dài hạn? Trong bối cảnh các xung đột địa chính trị ngày càng gia tăng, vấn đề này nhiều khả năng sẽ tiếp tục gây nhiều tranh luận trong khuôn khổ hệ thống pháp luật WTO.
4. Thực tiễn xác định “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” trong tranh chấp DS597 giữa Hoa Kỳ và Hong Kong, Trung Quốc về ghi nhãn xuất xứ
4.1. Bối cảnh tranh chấp DS597 giữa Hoa Kỳ và Hong Kong, Trung Quốc về ghi nhãn xuất xứ
Tranh chấp DS597 bắt nguồn từ Sắc lệnh Hành pháp 13936 ngày 14/7/2020.[26] Hoa Kỳ nhận định sau khi Trung Quốc thông qua Luật Bảo vệ an ninh quốc gia Khu hành chính đặc biệt Hong Kong (ngày 30/6/2020), Hong Kong không còn duy trì mức độ tự chủ đủ để tiếp tục được hưởng quy chế thương mại và kinh tế khác biệt với Trung Quốc đại lục. Trên cơ sở đó, Cơ quan Hải quan và Bảo vệ Biên giới Hoa Kỳ ban hành quy định yêu cầu hàng hóa sản xuất tại Hong Kong phải ghi nhãn xuất xứ là “Trung Quốc” thay vì “Hong Kong”.[27]
Ngày 30/10/2020, Hong Kong (Trung Quốc) khởi xướng thủ tục GQTC tại WTO. Theo Hong Kong, Trung Quốc, biện pháp của Hoa Kỳ không phù hợp với các Hiệp định GATT 1994, Hiệp định về Quy tắc xuất xứ và Hiệp định về Rào cản kỹ thuật trong thương mại. Hoa Kỳ bác bỏ các cáo buộc và viện dẫn ngoại lệ an ninh theo Điều XXI(b)(iii) của Hiệp định GATT 1994 để biện minh cho biện pháp bị khiếu kiện. Theo quan điểm của Hoa Kỳ, tình hình tại Hong Kong sau khi Trung Quốc thông qua đạo luật về an ninh quốc gia đã cấu thành “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”.
Theo yêu cầu của Hong Kong (Trung Quốc), Ban Hội thẩm được thành lập ngày 22/2/2021 và công bố báo cáo ngày 21/12/2022. Ngày 26/1/2023, Hoa Kỳ kháng cáo lên Cơ quan Phúc thẩm trong bối cảnh cơ quan này tê liệt do tình trạng bế tắc kéo dài của hệ thống GQTC trong WTO, khiến tranh chấp đến nay vẫn chưa được giải quyết dứt điểm.[28]
DS597 là trường hợp đầu tiên trong đó một thành viên WTO viện dẫn ngoại lệ an ninh nhằm biện minh cho một biện pháp kỹ thuật về xuất xứ hàng hoá. Tranh chấp đòi hỏi cơ quan GQTC trả lời nhiều câu hỏi pháp lý quan trọng về nội hàm khái niệm “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”, giới hạn quyền tự xét đoán của quốc gia và các tiêu chí khách quan để xác định tình trạng này.
4.2. Diễn giải khái niệm “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” trong DS597
4.2.1. Về quyền tự xét đoán khi xác định “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”
Vấn đề pháp lý cốt lõi trong DS597 là xác định liệu Hoa Kỳ có thể viện dẫn ngoại lệ an ninh theo Điều XXI(b)(iii) của Hiệp định GATT 1994 để biện minh cho quy định ghi nhãn xuất xứ. Tương tự như trong các tranh chấp trước, trong DS597, Hoa Kỳ tiếp tục khẳng định Điều XXI(b) hoàn toàn có tính tự xét đoán. Theo Hoa Kỳ, cụm từ “mà thành viên đó cho là cần thiết” áp dụng cho cả phần mở đầu (chapeau) lẫn các điểm (i)-(iii).[29] Theo đó, chỉ quốc gia thành viên mới có quyền xác định một biện pháp có cần thiết và một tình huống có được xem là “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”. Trái lại, Hong Kong (Trung Quốc) cho rằng Điều XXI(b) chỉ mang tính tự xét đoán một phần. Theo Hong Kong (Trung Quốc), cụm từ “mà thành viên đó cho là” không mở rộng đến các tiểu đoạn. Quan điểm này cũng được một số thành viên tham gia tranh chấp với tư cách bên thứ ba ủng hộ.[30] Điều đó đồng nghĩa, việc xác định “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” có tínhkhách quan và thuộc quyền đánh giá của Ban Hội thẩm.
Khi xem xét vấn đề này, Ban Hội thẩm áp dụng phương pháp diễn giải điều ước quốc tế theo Công ước Viên 1969 về Luật Điều ước quốc tế và kết luận Điều XXI(b) không hoàn toàn có tính tự xét đoán.[31] Cụm từ “mà thành viên đó cho là” chỉ cho phép một thành viên quyết định biện pháp nào là cần thiết đối với an ninh quốc gia, còn sự tồn tại của các điều kiện tại các tiểu đoạn (i), (ii) và (iii), bao gồm “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”, vẫn phải được Ban Hội thẩm đánh giá khách quan.[32]
Như vậy, cách tiếp cận về quyền tự xét đoán trong DS597 nhất quán với quan điểm đã được thiết lập qua các tranh chấp trước. Sự phân định giữa phần tự xét đoán (lợi ích an ninh thiết yếu và tính cần thiết của biện pháp) và phần chịu kiểm soát khách quan (sự hiện hữu của “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”) cho thấy WTO hướng tới xây dựng một mô hình ngoại lệ an ninh có kiểm soát. Về mặt lý luận, mô hình này góp phần dung hòa hai yêu cầu có phần đối lập - bảo lưu không gian chính sách nhất định cho quốc gia trong lĩnh vực an ninh, đồng thời tránh để ngoại lệ an ninh trở thành công cụ vô hiệu hóa các cam kết thương mại cốt lõi trong Hiệp định GATT 1994. Về mặt thực tiễn, việc khẳng định thẩm quyền đánh giá khách quan của cơ quan GQTC đối với sự tồn tại của tình trạng khẩn cấp đồng nghĩa với việc duy trì một mức độ kiểm soát pháp lý của WTO đối với việc sử dụng Điều XXI(b). Điều này góp phần củng cố vị thế của WTO, đồng thời tăng cường hiệu lực thực thi của hệ thống pháp luật thương mại đa biên.
4.2.2. Về ngưỡng xác định “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”
Theo quan điểm của Hoa Kỳ, “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” là một tình huống nguy hiểm hoặc xung đột phát sinh trong các mối quan hệ chính trị hoặc kinh tế giữa các quốc gia, thường xuất hiện bất ngờ và đòi hỏi phản ứng khẩn cấp. Ngoài ra, Hoa Kỳ còn lập luận rằng Điều XXI(b)(iii) không sử dụng các từngữ có tính giới hạn như “tương tự” với chiến tranh, do đó phạm vi của “tình trạng khẩn cấp” không giới hạn trong các tình huống có tính chất quân sự.[33]
Trái lại, Hong Kong (Trung Quốc) ủng hộ cách diễn giải hẹp khái niệm “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” để chỉ những tình huống như xung đột hay nguy cơ xung đột vũ trang, căng thẳng quốc tế ở mức độ cao hoặc các khủng hoảng nghiêm trọng ảnh hưởng đến quan hệ quốc tế. Hong Kong (Trung Quốc) cũng nhấn mạnh rằng các sự kiện xảy ra ở quốc gia khác, không trực tiếp liên quan đến các lợi ích an ninh, quốc phòng hoặc trật tự công cộng của quốc gia viện dẫn khó có thể cấu thành “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”.[34] Các thành viên tham gia tranh chấp với tư cách bên thứ ba nhìn chung cũng ủng hộ cách diễn giải đã được xác lập trong tranh chấp DS512.[35]
Quan điểm trên của Hoa Kỳ và Hong Kong (Trung Quốc) phản ánh sự khác biệt phổ biến giữa các thành viên về phạm vi và cách thức đánh giá “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”. Một số thành viên ủng hộ cách hiểu rộng và đề cao quyền tự xét đoán của quốc gia viện dẫn. Trong khi đó, một số thành viên lại ủng hộ cách hiểu hẹp hơn, đồng thời nhấn mạnh vai trò của cơ quan GQTC trong việc xác định một cách khách quan sự tồn tại của tình trạng này. Sự khác biệt này không chỉ bắt nguồn từ cách tiếp cận pháp lý khác nhau mà còn cho thấy các lợi ích kinh tế, chính trị không đồng nhất giữa các thành viên. Điều đó đồng thời đặt ra thách thức đáng kể đối với WTO trong việc duy trì sự cân bằng giữa bảo đảm không gian chính sách an ninh của các quốc gia và ngăn ngừa nguy cơ lạm dụng ngoại lệ an ninh trong hệ thống thương mại đa biên.
Trong DS597, sau khi đã khẳng định thẩm quyền xem xét khách quan sự tồn tại của các điều kiện viện dẫn ngoại lệ an ninh theo Điều XXI(b), Ban Hội thẩm đã tiến hành diễn giải cụm từ “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” theo Công ước Viên 1969 về Luật Điều ước quốc tế.[36] Mục đích của việc diễn giải là xác định một “ngưỡng pháp lý” theo đó một tình huống được xem “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”. Việc áp dụng các nguyên tắc giải thích điều ước quốc tế theo Công ước Viên 1969 cho thấy cách tiếp cận thận trọng, đặt trên nền tảng pháp lý khách quan thay vì sự đánh giá chủ quan của các thành viên cũng như của chính cơ quan GQTC.
Trước hết, Ban Hội thẩm xem xét nghĩa thông thường của các thuật ngữ cấu thành theo bản tiếng Anh.[37]Theo đó, “emergency” được hiểu là tình huống bất ngờ, nghiêm trọng và đòi hỏi hành động khẩn cấp, còn “international relations” chỉ các quan hệ giữa các quốc gia và chủ thể quốc tế trong nhiều lĩnh vực. Ban Hội thẩm cũng đối chiếu các phiên bản ngôn ngữ có giá trị pháp lý tương đương trong tiếng Pháp (“grave tension internationale” và Tây Ban Nha (“tensión internacional”). Hai phiên bản này đều dùng “căng thẳng nghiêm trọng” thay vì “tình trạng khẩn cấp”. Từ grave được dùng để chỉ mức độ nghiêm trọng cao, có thể dẫn đến cáchậu quả bất lợi đáng kể. Trong khi đó, tension/tensión hàm ý trạng thái căng thẳng, đối đầu hoặc xung đột tiềm tàng.
Trên cơ sở đó, Ban Hội thẩm đưa ra cách hiểu hài hòa giữa ba phiên bản ngôn ngữ. Theo đó, khái niệm “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” không bao hàm mọi trạng thái căng thẳng hoặc bất đồng thông thường trong quan hệ quốc tế. Khái niệm này diễn tả tình trạng có mức độ nghiêm trọng đặc biệt, phản ánh sự đổ vỡ hay cận kề đổ vỡ trong quan hệ giữa các quốc gia hoặc các chủ thể khác của luật quốc tế.[38]
Để làm rõ hơn ý nghĩa của khái niệm này, Ban Hội thẩm tiếp tục xem xét ngữ cảnh của điều khoản.[39]Theo đó, việc Điều XXI(b)(iii) sử dụng liên từ “hoặc” giữa “chiến tranh” và “tình trạng khẩn cấp khác trong quan hệ quốc tế” cho thấy chiến tranh được đặt như một ví dụ điển hình, qua đó hàm ý các “tình trạng khẩn cấp” khác cũng phải có mức độ nghiêm trọng tương đương và tác động đáng kể đến quan hệ quốc tế. Ban Hội thẩm cũng lưu ý rằng tình trạng khẩn cấp không nhất thiết phải phát sinh trực tiếp từ quốc gia viện dẫn, mà có thể bắt nguồn từ xung đột giữa các quốc gia khác.
Đồng thời, khi đặt trong mối liên hệ với các tiểu đoạn (i) và (ii) của Điều XXI(b), cũng như với Điều XXI(c), Ban Hội thẩm cho rằng điều khoản này hướng tới các tình huống đặc biệt nghiêm trọng trong quan hệ quốc tế, thường gắn với bối cảnh an ninh, quốc phòng dù không giới hạn trong các lĩnh vực này. Trên cơ sở đó, đồng thời xét mục tiêu của Hiệp định GATT 1994 cũng như Hiệp định thành lập WTO, “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” được hiểu là những tình huống phản ánh sự đổ vỡ hoặc nguy cơ đổ vỡ nghiêm trọng trong quan hệ giữa các quốc gia.
Cách tiếp cận này phản ánh nỗ lực của Ban Hội thẩm trong việc áp dụng nhất quán phương pháp giải thích theo Công ước Viên 1969, theo khuôn mẫu giải thích từ nghĩa từ nguyên của thuật ngữ, kết hợp với việc xem xét ngữ cảnh của điều khoản. Qua hệ thống lập luận xác đáng, Ban Hội thẩm trong tranh chấp này đã hoàn thiện các tiêu chí pháp lý để xác định “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” khi viện dẫn ngoại lệ an ninh theo Điều XXI(b)(iii).[40] Theo đó, đây không phải những căng thẳng thông thường mà phải là tình trạng đặc biệt nghiêm trọng, làm suy giảm hoặc đe doạ làm suy giảm sâu sắc các quan hệ quốc tế. Việc đặt “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” ở ngưỡng đổ vỡ hoặc cận kề đổ vỡ quan hệ giữa các quốc gia cho thấy Ban Hội thẩm chủ động thu hẹp đáng kể không gian của Điều XXI(b)(iii) so với cách hiểu rộng mà Hoa Kỳ đề xuất. Cách tiếp cận này có thể được lý giải như một phản ứng chế định trước xu hướng “an ninh hóa” các tranh chấp thương mại sau khủng hoảng tài chính 2008, nhằm bảo đảm rằng ngoại lệ an ninh vẫn giữ được tính chất ngoại lệ chứ không trở thành một điều khoản “an toàn chung” cho mọi dạng căng thẳng chính trị - kinh tế.
Tuy nhiên, việc gắn “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” với các hoàn cảnh gần với chiến tranh và khủng hoảng an ninh truyền thống cũng đặt ra câu hỏi liệu khuôn khổ hiện tại có đủ linh hoạt để bao quát các dạng rủi ro an ninh phi truyền thống, chẳng hạn an ninh mạng hoặc an ninh chuỗi cung ứng. Đây là những rủi ro có thể gây tác động nghiêm trọng đến lợi ích an ninh của các quốc gia, nhưng không nhất thiết đi kèm sự đứt gãy quan hệ ngoại giao hoặc suy giảm hợp tác ở cấp độ sâu rộng. Điều này vì vậy làm nổi bật thách thức trong việc cân bằng giữa việc duy trì tính ngoại lệ của Điều XXI(b)(iii) và yêu cầu thích ứng của khái niệm này trước bối cảnh an ninh ngày càng đa dạng hóa.
4.3. Xác định sự tồn tại của “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” trong tranh chấp DS597
Sau khi làm rõ nội hàm của khái niệm “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”, bước tiếp theo trong quá trình đánh giá là xác định liệu bối cảnh liên quan đến Hong Kong có đạt ngưỡng “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” đã được phân tích trên đây hay không.[41]
Xét trong lập luận của các bên, Hoa Kỳ cho rằng các diễn biến tại Hong Kong đã tạo ra quan ngại nghiêm trọng về an ninh quốc gia và trật tự quốc tế, qua đó biện minh cho các biện pháp mang tính phản ứng khẩn cấp. Ngược lại, Hong Kong (Trung Quốc) cho rằng chưa có mối liên hệ đủ rõ giữa các diễn biến này với lợi ích quốc phòng hay trật tự công cộng của Hoa Kỳ, đồng thời quan hệ song phương, đặc biệt trong lĩnh vực thương mại, vẫn cơ bản được duy trì. Một số bên thứ ba cũng có quan điểm khác nhau về mức độ ảnh hưởng của tình hình Hong Kong đối với an ninh quốc tế.
Theo hướng tiếp cận của Ban Hội thẩm, có thể thấy các diễn biến tại Hong Kong gây ra một số quan ngại trong quan hệ quốc tế. Tuy vậy, các quan ngại này chưa đạt ngưỡng “tình trạng khẩn cấp” theo Điều XXI(b)(iii), do chưa thể hiện sự đổ vỡ hoặc nguy cơ đổ vỡ cận kề trong quan hệ giữa các bên, khi các hoạt động thương mại và hợp tác vẫn cơ bản được duy trì.
Để củng cố lập luận này, Ban Hội thẩm đã đối chiếu với các vụ việc trước đây về ngoại lệ an ninh. Đáng chú ý, DS512 và DS567 đều liên quan đến các tình huống xung đột nghiêm trọng, bao gồm xung đột vũ trang, trừng phạt kinh tế diện rộng và gián đoạn quan hệ ngoại giao - lãnh sự. Có thể thấy các yếu tố tương tự không tồn tại trong trường hợp này, khi quan hệ kinh tế giữa các bên, thể hiện qua chính sách thuế quan, về cơ bản vẫn được duy trì.
Từ những phân tích trên, Ban Hội thẩm kết luận rằng không tồn tại “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” theo Điều XXI(b)(iii) của Hiệp định GATT 1994. Do đó, biện pháp yêu cầu ghi nhãn xuất xứ đối của Hoa Kỳ không thể được biện minh theo ngoại lệ an ninh tương ứng. [42]
Có thể thấy khi áp dụng ngưỡng “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” vào bối cảnh cụ thể của DS597, Ban Hội thẩm đặc biệt nhấn mạnh các chỉ báo mang tính quan hệ quốc tế như xung đột vũ trang, cắt đứt quan hệ ngoại giao hoặc trừng phạt kinh tế trên quy mô lớn, thay vì các quan ngại liên quan đến giá trị hay chế độ chính trị. Theo đánh giá của tác giả, cách tiếp cận này hàm ý rằng sự bất đồng về thể chế hay chính sách, nếu chưa dẫn tới suy giảm quan hệ ở mức đổ vỡ hoặc cận kề đổ vỡ, khó có thể được coi là “tình trạng khẩn cấp” theo Điều XXI(b)(iii).
Về hệ quả, DS597 không chỉ bác bỏ việc viện dẫn ngoại lệ an ninh của Hoa Kỳ trong một vụ việc cụ thể mà còn đưa ra thông điệp cho các tranh chấp có bối cảnh khác so với DS512 và DS567. Theo đó, việc mở rộng ngoại lệ an ninh từ các xung đột vũ trang, quân sự và khủng hoảng an ninh truyền thống sang các tình huống căng thẳng địa chính trị ở mức độ thấp hơn sẽ đối mặt với ngưỡng kiểm soát pháp lý nghiêm ngặt trong khuôn khổ WTO.
4.4. Một số nhận định về vấn đề xác định “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” trong tranh chấp DS597
Phán quyết trong vụ DS597 tái khẳng định sự tồn tại của “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” là điều kiện tiên quyết để viện dẫn ngoại lệ an ninh theo Điều XXI(b)(iii) của Hiệp định GATT 1994. Nếu bên viện dẫn không chứng minh được sự tồn tại của “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”, việc viện dẫn Điều XXI(b)(iii) sẽ bị bác bỏ. Qua tranh chấp này, cấu trúc phân tích đối với điều khoản này đã định hình rõ hơn và tiệm cận với cấu trúc kiểm tra hai lớp của các ngoại lệ chung theo Điều XX, theo hướng đặt điều kiện khách quan về “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” ở vị trí cửa ngõ, trước khi xem xét tới tính cần thiết của biện pháp bị khiếu kiện.
Điểm đáng chú ý là sau khi đi đến kết luận này, Ban Hội thẩm đã dừng lại và không tiếp tục xem xét các điều kiện còn lại tại Điều XXI(b). Theo lập luận của Ban Hội thẩm, một khi điều kiện về “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” không thoả, việc xem xét thêm các điều kiện khác trở nên không cần thiết về mặt pháp lý (judicial economy).[43] Điều này cho thấy “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” không chỉ là điều kiện tiên quyết về mặt nội dung mà còn vận hành như một cơ chế “lọc” trong tố tụng: nếu không vượt qua ngưỡng này, cơ quan GQTC sẽ áp dụng nguyên tắc judicial economy và không cần chuyển sang đánh giá các yếu tố còn lại của điều khoản ngoại lệ an ninh (chẳng hạn biện pháp liên quan có cần thiết không). Từ góc độ phân bổ gánh nặng chứng minh, cách tiếp cận trong DS597 hàm ý bên viện dẫn Điều XXI(b)(iii) có trách nhiệm trình bày chứng cứ đầy đủ, thuyết phục về sự tồn tại “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”. Nếu không đáp ứng được ngưỡng này, lập luận dựa trên ngoại lệ an ninh sẽ thất bại mà không cần đến các lập luận bổ sung từ phía nguyên đơn.
Khi xác định sự tồn tại của “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” trong vụ DS597, Ban Hội thẩm tập trung vào mức độ nghiêm trọng có tính khách quan trong quan hệ giữa các quốc gia thay vì dựa vào đánh giá chủ quan của bên viện dẫn. Điều này có ý nghĩa quan trọng với khung pháp lý về ngoại lệ an ninh trong khuôn khổ WTO. Thứ nhất, DS597 củng cố quan điểm rằng ngoại lệ an ninh không hoàn toàn có tính tự xét đoán. Dù các thành viên WTO có quyền xác định và bảo vệ lợi ích an ninh thiết yếu, việc viện dẫn ngoại lệ này vẫn cần đáp ứng các điều kiện có thể kiểm chứng. Thứ hai, cơ quan GQTC của WTO có thẩm quyền kiểm soát pháp lý để xác định các điều kiện là cơ sở viện dẫn ngoại lệ anh ninh đã được đáp ứng hay chưa. Cách tiếp cận này hạn chế nguy cơ lạm dụng ngoại lệ an ninh cho các mục tiêu ngoài phạm vi bảo vệ an ninh quốc gia và góp phần duy trì vai trò của hệ thống thương mại đa biên.
Tranh chấp DS597 cho thấy để xác định tồn tại “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”, quan hệ giữa các quốc gia phải đạt đến ngưỡng đổ vỡ hoặc cận kề đổ vỡ. Việc cơ quan GQTC trong DS597 đặt “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” ở một ngưỡng rất cao không phải là kết quả ngẫu nhiên của từng vụ việc riêng lẻ mà phản ánh một lựa chọn có chủ đích về mặt thiết kế thể chế trong khuôn khổ WTO. Nếu ngưỡng này bị hạ thấp và mọi dạng căng thẳng chính trị - kinh tế đều có thể được coi là “khẩn cấp”, ngoại lệ an ninh theo Điều XXI(b)(iii) sẽ rất dễ bị lạm dụng như một căn cứ chung để biện minh cho các biện pháp bảo hộ thương mại, từ đó làm suy yếu đáng kể tính dự đoán và độ ràng buộc của các cam kết trong GATT 1994. Ngược lại, bằng cách chỉ thừa nhận những tình huống thật sự đặc biệt nghiêm trọng - thường gắn với chiến tranh, xung đột vũ trang, khủng hoảng ngoại giao sâu sắc hoặc các biện pháp trừng phạt kinh tế trên quy mô lớn - hệ thống WTO tìm cách duy trì đúng tính chất ngoại lệ của Điều XXI, đồng thời vẫn dành một khoảng linh hoạt nhất định cho các thành viên trong việc bảo vệ lợi ích an ninh thiết yếu khi quan hệ quốc tế rơi vào trạng thái bất thường ở mức cao nhất.
Từ góc độ phát triển án lệ, có hai điểm mới quan trọng mà DS597 đóng góp cho vấn đề ngoại lệ an ninh.
Thứ nhất, so với các tranh chấp trước đây như DS512 hay DS567, mức độ “tình trạng khẩn cấp” trong các vụ việc đó về cơ bản khá hiển nhiên, bởi bối cảnh thực tế gắn liền với xung đột vũ trang, các biện pháp quân sự trên thực địa, trừng phạt kinh tế quy mô lớn hoặc cắt đứt quan hệ ngoại giao. Trong những trường hợp này, câu hỏi trung tâm đối với cơ quan giải quyết tranh chấp chủ yếu xoay quanh mối liên hệ giữa biện pháp bị khiếu kiện và tình huống khủng hoảng, hơn là tranh luận xem liệu bản thân tình huống đó có đạt đến ngưỡng khẩn cấp hay không. Ngược lại, DS597 là trường hợp đầu tiên mà Ban Hội thẩm phải đánh giá Điều XXI(b)(iii) trong một bối cảnh không có chiến tranh, không có sử dụng vũ lực, không có cắt đứt quan hệ ngoại giao và cũng không xuất hiện các gói trừng phạt kinh tế diện rộng giữa các bên liên quan, trong khi một thành viên vẫn viện dẫn ngoại lệ an ninh để biện minh cho biện pháp thương mại. Việc buộc phải trả lời câu hỏi liệu một tình huống căng thẳng chính trị nhưng không có xung đột vũ trang như vậy có thể được coi là “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” hay không khiến DS597 trở thành một bước thử nghiệm quan trọng đối với phạm vi áp dụng của Điều XXI(b)(iii).
Thứ hai, khi đặt trường hợp tranh chấp này cạnh các vụ việc có xung đột vũ trang, quân sự, trừng phạt kinh tế trước đó và đối chiếu bối cảnh của DS597 với những tiêu chí đã được hình thành từ DS512 và DS567, Ban Hội thẩm không chỉ kết luận các diễn biến tại Hong Kong và phản ứng chính sách của Hoa Kỳ chưa vượt qua ngưỡng khẩn cấp mà còn gián tiếp phác hoạ một quang phổ các mức độ căng thẳng trong quan hệ quốc tế. Ở một đầu của quang phổ là những bất đồng chính sách và giá trị diễn ra thường xuyên trong quan hệ giữa các quốc gia, nơi hợp tác thương mại và ngoại giao về cơ bản vẫn được duy trì; ở đầu kia là các cuộc xung đột vũ trang, trừng phạt kinh tế quy mô lớn hoặc cắt đứt quan hệ ngoại giao như trong DS512 và DS567, nơi nguy cơ đổ vỡ quan hệ là rất cao. DS597 được Ban Hội thẩm đặt vào vị trí ở giữa quang phổ này: mức độ căng thẳng chính trị – an ninh đã tăng đáng kể, thu hút sự chú ý rộng rãi của cộng đồng quốc tế và kéo theo một số biện pháp đáp trả, nhưng quan hệ ngoại giao và thương mại giữa các bên vẫn tiếp diễn, chưa xuất hiện các dấu hiệu suy giảm triệt để. Theo cách hiểu đó, đóng góp riêng của DS597 là giúp làm rõ ranh giới giữa phần giữa của quang phổ căng thẳng – nơi ngoại lệ an ninh không được chấp nhận - và ngưỡng các tình huống đặc biệt nghiêm trọng mà Điều XXI(b)(iii) thực sự hướng tới, qua đó thu hẹp thêm không gian viện dẫn ngoại lệ an ninh cho các dạng căng thẳng chính trị - kinh tế mang tính thường xuyên.
Từ các phân tích nói trên có thể rút ra một ranh giới tương đối rõ giữa các dạng căng thẳng chính trị, kinh tế thông thường và trạng thái “đổ vỡ hoặc cận kề đổ vỡ” trong quan hệ quốc tế theo cách hiểu của WTO. Nhóm thứ nhất bao gồm các bất đồng, thậm chí đối đầu gay gắt về thể chế hay chính sách kinh tế, nhưng trong đó các kênh hợp tác thương mại và ngoại giao cốt lõi giữa các quốc gia liên quan vẫn tiếp tục vận hành, dù có thể bị thu hẹp hoặc gián đoạn cục bộ. Nhóm thứ hai tương ứng với các tình huống mà mức độ suy giảm hợp tác đã vượt qua ngưỡng thông thường, thể hiện qua các dấu hiệu như bùng nổ xung đột vũ trang, cắt đứt hoặc hạ cấp mạnh quan hệ ngoại giao, áp dụng các gói trừng phạt kinh tế trên diện rộng hay thậm chí tẩy chay toàn diện, khiến quan hệ giữa các bên đứng trước nguy cơ đổ vỡ. Chỉ các tình huống thuộc nhóm sau mới tiến gần đến ngưỡng “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” mà Điều XXI(b)(iii) hướng tới, trong khi phần lớn những căng thẳng chính trị - kinh tế trong quan hệ quốc tế vẫn được coi là chưa đủ để kích hoạt ngoại lệ an ninh.
Đồng thời, Ban Hội thẩm cũng lưu ý rằng càng xa các hoàn cảnh điển hình như chiến tranh hoặc đe dọa hòa bình, an ninh quốc tế, bên viện dẫn càng cần đưa ra chứng cứ thuyết phục hơn để chứng minh rằng hoàn cảnh đó đạt ngưỡng đổ vỡ hoặc cận kề đổ vỡ trong quan hệ quốc tế. Nhìn từ góc độ tranh tụng, nhận xét này hàm ý càng xa “vùng lõi” (chiến tranh và xung đột đe dọa hòa bình, an ninh quốc tế), bên viện dẫn càng phải tuân thủ chuẩn mực chứng minh cao hơn về sự hiện diện của “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” và mối liên hệ nhân quả giữa tình trạng đó với biện pháp bị khiếu kiện.
Tranh chấp DS597 cũng cho thấy quan điểm của Ban Hội thẩm đối với quyết định trước đó của cơ quan GQTC. Khi giải thích khái niệm “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”, Ban Hội thẩm dẫn chiếu đến phân tích trong DS512, đặc biệt là cách xác định “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”. Tuy vậy, Ban Hội thẩm nhấn mạnh vụ việc hiện tại có bối cảnh khác với vụ việc trước đó, và lập luận từ các bên tranh chấp cũng có sự khác biệt.[44] Như vậy, thay vì lặp lại cách tiếp cận của Ban Hội thẩm trong tranh chấp trước, Ban Hội thẩm trong DS597 áp dụng linh hoạt cách tiếp cận này vào bối cảnh cụ thể, qua đó góp phần phát triển cách hiểu về Điều XXI trong khuôn khổ WTO. Cách tiếp cận này phản ánh đặc trưng của hệ thống GQTC trong WTO, theo đó các quyết định trước đây không tạo ra tiền lệ bắt buộc, dù vẫn thường được viện dẫn với những điều chỉnh phù hợp nhằm bảo đảm tính nhất quán và khả năng dự đoán trong việc giải thích các hiệp định của WTO.
5. Liên hệ từ vụ DS597: hàm ý pháp lý và một số bài học cho Việt Nam
5.1. Hàm ý pháp lý của việc xác định “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” trong DS597 đối với Việt Nam
Việc DS597 làm rõ nội hàm và tiêu chí xác định “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” không chỉ thu hẹp không gian viện dẫn ngoại lệ an ninh theo Điều XXI(b)(iii) của Hiệp định GATT 1994, mà còn đem lại nhiều hàm ý pháp lý cụ thể đối với Việt Nam, từ đánh giá rủi ro tranh chấp đến định hình biện pháp ứng phó. Từ góc độ pháp lý, cách tiếp cận của Ban Hội thẩm trong DS597 cho thấy Điều XXI(b)(iii) của Hiệp định GATT 1994 trên thực tế vận hành như một ngoại lệ hẹp, đòi hỏi các thành viên phải chứng minh được sự tồn tại của một “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” vượt ra ngoài những lo ngại kinh tế - thương mại thông thường.
Trong bối cảnh bất ổn địa chính trị hiện nay, cả nguy cơ Việt Nam bị ảnh hưởng bởi các biện pháp hạn chế thương mại của đối tác lẫn khả năng Việt Nam chủ động áp dụng biện pháp vì lý do an ninh đều đặt ra yêu cầu phải nhận diện rõ ràng ranh giới pháp lý mà DS597 đã xác lập. Yêu cầu này không chỉ liên quan đến việc thiết kế, hoàn thiện khuôn khổ pháp luật trong nước, mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến cách thức xây dựng lập luận pháp lý của Việt Nam khi tham gia cơ chế GQTC của WTO.
Thứ nhất, DS597 cho thấy xu hướng “an ninh hóa” các vấn đề vốn có tính thương mại thuần túy, như xuất xứ hàng hóa, chống lẩn tránh biện pháp phòng vệ, kiểm soát chuỗi cung ứng hoặc công nghệ. Trong tranh chấp này, ngay cả một biện pháp kỹ thuật như ghi nhãn xuất xứ cũng được cho là để đảm bảo an ninh quốc gia. Điều đó hàm ý các vấn đề liên quan tới chuyển tải hàng hoá và vai trò của Việt Nam trong chuỗi cung ứng toàn cầu có thể bị đối tác nâng lên thành vấn đề an ninh quốc gia để áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại. Những tình huống tranh chấp xảy ra do xu hướng này có khả năng liên quan đến vấn đề xuất xứ hàng hóa, chuyển tải, đặc biệt đối với các sản phẩm có tính “nhạy cảm” như thép, thiết bị điện tử hoặc công nghệ cao. Các đối tác thương mại có thể viện dẫn lý do bảo đảm an ninh chuỗi cung ứng để biện minh cho việc áp thuế quan bổ sung, siết chặt quy định kỹ thuật hoặc tăng cường kiểm soát xuất xứ đối với hàng hóa xuất khẩu từ Việt Nam.
Thứ hai, Việt Nam cũng có thể phải áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại để bảo đảm an ninh quốc gia. Trong trường hợp phát sinh tranh chấp vì nguyên nhân này, các biện pháp đó có khả năng bị cơ quan GQTC xem xét theo các quy định về ngoại lệ an ninh. Tranh chấp thuộc dạng này có thể nảy sinh khi Việt Nam buộc phải hạn chế xuất khẩu một số tài nguyên chiến lược, kiểm soát nhập khẩu hàng hoá có ảnh hưởng tới quốc phòng, an ninh.
Cần nhấn mạnh rằng pháp luật hiện hành cũng trao cho Nhà nước thẩm quyền đáng kể để áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại vì lý do an ninh hoặc lợi ích công cộng. Luật Quản lý ngoại thương 2017 cho phép áp dụng các biện pháp hành chính như cấm xuất khẩu, cấm nhập khẩu (Điều 8-9), tạm ngừng xuất khẩu, tạm ngừng nhập khẩu (Điều 11–12) và hạn chế xuất khẩu, hạn chế nhập khẩu, áp dụng hạn ngạch xuất khẩu, hạn ngạch nhập khẩu (Điều 15-17) đối với một số nhóm hàng hóa vì lý do quốc phòng, an ninh, bảo vệ sức khỏe cộng đồng, bảo vệ môi trường hoặc để thực hiện điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Luật An ninh quốc gia 2004 (sửa đổi năm 2023) quy định các biện pháp cơ bản bảo vệ an ninh quốc gia, bao gồm biện pháp pháp luật, kinh tế, khoa học - kỹ thuật, nghiệp vụ và vũ trang, và cho phép áp dụng một số biện pháp cần thiết ngay khi có nguy cơ đe doạ an ninh quốc gia nhưng chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp (Điều 15, Điều 21). Luật cũng trao cho cơ quan chuyên trách bảo vệ an ninh quốc gia quyền sử dụng biện pháp nghiệp vụ, yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin, tài liệu, đồ vật và áp dụng các biện pháp cần thiết khác để xử lý hoạt động xâm phạm an ninh quốc gia (Điều 24). Luật An ninh mạng 2025 cũng quy định cơ quan có thẩm quyền có thể áp dụng nhiều biện pháp kỹ thuật, hành chính cần thiết trong các tình huống đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội (xem các quy định về biện pháp bảo đảm an ninh mạng trong Chương II, từ Điều 11 đến Điều 28 Luật An ninh mạng 2025).
Tuy nhiên, đối tác có thể lập luận rằng việc viện dẫn lý do an ninh của Việt Nam chưa thoả đáng. Có thể nhận thấy, các đạo luật này đều sử dụng các khái niệm có nội hàm rộng như “an ninh quốc gia”, “lợi ích quốc gia”, “lợi ích của Nhà nước” mà chưa thiết lập ranh giới pháp lý rõ ràng giữa giữa các dạng căng thẳng kinh tế - chính trị thông thường với tình trạng “đổ vỡ hoặc cận kề đổ vỡ” trong quan hệ quốc tế mà Ban Hội thẩm đã làm rõ trong tranh chấp DS597. Hàm ý từ tranh chấp DS597 là Việt Nam cần đánh giá mức độ căng thẳng trong quan hệ quốc tế và các điều kiện thực tế đã tiệm cận ngưỡng “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” hay chưa trước khi viện dẫn ngoại lệ an ninh. Nếu không nhận thức và phản ánh được ranh giới này trong quá trình thiết kế và áp dụng pháp luật, Việt Nam có thể sẽ gặp khó khăn khi muốn biện minh cho các biện pháp trên cơ sở ngoại lệ an ninh phù hợp với tiêu chuẩn mà WTO áp dụng.
Thứ ba, xung đột địa chính trị giữa các nước lớn có thể dẫn đến việc áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại, đầu tư vì lý do an ninh, từ đó tác động gián tiếp đến Việt Nam. Điều này đặc biệt đáng chú ý bởi Việt Nam bị coi là “mắt xích yếu” trong các biện pháp kiểm soát với một nước thứ ba, dẫn tới nguy cơ hàng hóa hoặc dịch vụ của Việt Nam bị hạn chế vì lý do an ninh. Nguy cơ này càng tăng lên khi Việt Nam tham gia sâu hơn vào chuỗi cung ứng toàn cầu. Trên thực tế, Việt Nam thường xuyên bị các đối tác lớn, đặc biệt là Hoa Kỳ, đặt ra nghi vấn về chuyển tải bất hợp pháp và thay đổi xuất xứ của hàng hoá Trung Quốc.[45] Trong bối cảnh đó, việc nắm vững các tiêu chí chặt chẽ và yêu cầu khách quan của “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” theo DS597 giúp Việt Nam có cơ sở lập luận rằng tình hình thực tế không đáp ứng điều kiện để kích hoạt ngoại lệ an ninh theo Điều XXI(b)(iii) của Hiệp định GATT 1994, nhất là trong trường hợp quan hệ song phương giữa Việt Nam với quốc gia áp dụng biện pháp vẫn đang được duy trì.
5.2. Một số bài học cho Việt Nam
Sự tồn tại của các tiêu chuẩn pháp lý khi xác định “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” trong DS597 không chỉ đặt ra giới hạn đối với việc viện dẫn ngoại lệ an ninh mà còn đem lại cho Việt Nam những công cụ lập luận mang tính chủ động. Cụ thể, ngưỡng pháp lý khắt khe, tính khách quan của điều kiện “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” và cấu trúc kiểm tra hai tầng mà Ban Hội thẩm áp dụng trong DS597 lần lượt gợi mở cách Việt Nam phản biện các biện pháp “an ninh hóa” thương mại của đối tác, thiết kế và bảo vệ các biện pháp an ninh của chính mình, cũng như thu hẹp khoảng cách giữa pháp luật nội địa và các tiêu chuẩn pháp lý của WTO.
Tương ứng với ba nhóm bối cảnh ở mục 5.1, các kiến nghị dưới đây tập trung vào: (i) sử dụng DS597 để phản biện các biện pháp hạn chế thương mại của đối tác; (ii) thiết kế và viện dẫn ngoại lệ an ninh khi Việt Nam cần; và (iii) tăng cường năng lực thể chế nhằm hạn chế rủi ro bị “an ninh hóa” trong các xung đột địa chính trị của nước lớn.
5.2.1. Vận dụng ngưỡng cao về “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” để phản biện các biện pháp bảo hộ trá hình
DS597 khẳng định rằng “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” chỉ phát sinh khi quan hệ giữa các quốc gia đạt đến mức độ nghiêm trọng đặc biệt, tiệm cận trạng thái đổ vỡ hoặc cận kề đổ vỡ, chứ không bao hàm các dạng căng thẳng chính trị - kinh tế thông thường.
Tiêu chuẩn ngưỡng cao này cho phép Việt Nam sử dụng như một cơ sở pháp lý để phản biện khi đối tác viện dẫn ngoại lệ an ninh nhằm biện minh cho các biện pháp hạn chế thương mại đơn phương. Trong trường hợp quan hệ ngoại giao và thương mại song phương vẫn được duy trì ở mức bình thường, Việt Nam có thể lập luận rằng điều kiện kích hoạt Điều XXI(b)(iii) chưa được đáp ứng, và do đó đối tác không thể dựa vào ngoại lệ an ninh để che đậy các biện pháp bảo hộ trá hình. Các lập luận này đặc biệt hữu ích trong các tranh chấp liên quan tới xuất xứ, chuyển tải hoặc kiểm soát chuỗi cung ứng (các lĩnh vực mà các đối tác lớn của Việt Nam dễ có xu hướng “an ninh hóa”) bởi chúng giúp chuyển trọng tâm tranh luận từ “mức độ nhạy cảm của ngành” sang câu hỏi pháp lý then chốt: quan hệ giữa hai bên đã thực sự đạt tới ngưỡng “khẩn cấp” theo các tiêu chuẩn được thiết lập trong DS597 hay chưa.
Về mặt chính sách, Việt Nam cần thiết lập cơ chế theo dõi và đánh giá thường xuyên chính sách của các đối tác lớn trong các lĩnh vực nhạy cảm. Khi đối tác nâng cấp quan ngại về chuỗi cung ứng thành vấn đề an ninh, Việt Nam cần dựa vào tiêu chuẩn “ngưỡng cao” này để lập luận rằng nếu các tương tác thương mại, ngoại giao vẫn diễn ra bình thường, thì đối tác không có quyền kích hoạt ngoại lệ an ninh để áp đặt các rào cản như ghi nhãn hay thuế quan bổ sung. Về mặt thực thi, có thể cân nhắc giao cho một đầu mối liên ngành (ví dụ Tổ công tác về phòng vệ thương mại hoặc một nhóm liên bộ) nhiệm vụ theo dõi, tổng hợp các biện pháp an ninh của đối tác, từ đó kịp thời kích hoạt lập luận dựa trên tiêu chuẩn ngưỡng cao của DS597 khi tham vấn và tranh tụng.
5.2.2. Khai thác yêu cầu rà soát khách quan để hạn chế quyền tự xét đoán tuyệt đối
Phán quyết DS597 tiếp tục khẳng định rằng việc xác định “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” có tính khách quan và thuộc thẩm quyền rà soát của cơ quan GQTC, không nằm hoàn toàn thuộc quyền tự xét đoán của bên viện dẫn. Điều này cho thấy Việt Nam không buộc phải chấp nhận các tuyên bố đơn phương về “an ninh quốc gia” như những sự kiện hiển nhiên, mà có thể yêu cầu Ban Hội thẩm tiến hành kiểm tra độc lập dựa trên chứng cứ. Việc yêu cầu cơ quan GQTC kiểm tra độc lập điều kiện “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” giúp Việt Nam tránh bị đẩy vào thế phải tranh luận trên một sân chơi hoàn toàn chính trị, đồng thời giữ cho tranh chấp vận hành trong khuôn khổ các tiêu chuẩn pháp lý khách quan.
Để vận dụng hiệu quả bài học này, Việt Nam cần củng cố năng lực pháp lý quốc tế, đặc biệt dựa trên việc nghiên cứu các án lệ của WTO, nhằm chủ động bóc tách và đánh giá các lập luận của đối tác, đồng thời buộc bên viện dẫn phải thực hiện nghĩa vụ chứng minh theo các tiêu chuẩn khách quan đã được xác lập. Trong ngắn hạn, điều này có thể được triển khai thông qua việc xây dựng một “cẩm nang án lệ” nội bộ về ngoại lệ an ninh và tổ chức các khóa tập huấn chuyên sâu cho cán bộ pháp chế, đàm phán thương mại để bảo đảm các cơ quan liên quan của Việt Nam có cùng cách hiểu và cùng ngôn ngữ lập luận khi đối thoại với đối tác hoặc tham gia tranh chấp.
5.2.3. Sử dụng cấu trúc kiểm tra làm khuôn mẫu thiết kế và bảo vệ chính sách nội địa
DS597 đã định hình cấu trúc kiểm tra hai tầng (two-tier test) đối với ngoại lệ an ninh: trước hết bên viện dẫn ngoại lệ phải chứng minh sự tồn tại của “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” với tư cách là điều kiện khách quan, sau đó mới đến đánh giá “lợi ích an ninh thiết yếu” và tính phù hợp, cần thiết của biện pháp được lựa chọn.
Trên cơ sở đó, Việt Nam có thể vận dụng cấu trúc này như một khuôn mẫu khi thiết kế các biện pháp thương mại gắn với an ninh quốc gia, đặc biệt trong các trường hợp hạn chế xuất khẩu tài nguyên chiến lược, kiểm soát nhập khẩu hàng hóa, công nghệ hoặc thiết bị phục vụ quốc phòng - an ninh như đã nêu ở mục 5.1. Cụ thể, trước khi ban hành biện pháp, cơ quan có thẩm quyền cần thực hiện đánh giá về bối cảnh khách quan, xác định rõ lợi ích an ninh cần bảo vệ và lưu giữ đầy đủ hồ sơ chứng cứ, bao gồm cả các lựa chọn biện pháp ít hạn chế thương mại hơn đã được xem xét nhắc nhưng bị loại trừ. Việc chủ động củng cố cơ sở chứng minh sẽ giúp tăng tính thuyết phục và khả năng bảo vệ của các biện pháp này nếu phát sinh tranh chấp.
Việc nội luật hóa rõ khái niệm “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” và thiết lập quy trình đánh giá khách quan trước khi viện dẫn ngoại lệ an ninh là một bài học quan trọng khác rút ra từ DS597. Nó giúp bảo đảm khi Việt Nam cần viện dẫn ngoại lệ an ninh, biện pháp đó có cơ sở pháp lý và bằng chứng đủ mạnh để có thể vượt qua những tiêu chuẩn pháp lý khắt khe mà cơ quan GQTC của WTO áp dụng. Đồng thời, việc phản ánh cấu trúc hai tầng này trong quá trình xây dựng và sửa đổi các văn bản pháp luật liên quan đến hạn chế thương mại vì lý do an ninh sẽ giúp thu hẹp khoảng cách giữa pháp luật nội địa và các tiêu chuẩn pháp lý khách quan được hình thành trong án lệ WTO.
5.2.4. Vận dụng cơ chế “judicial economy” để tối ưu hóa chiến lược tranh tụng
Trong DS597, sau khi kết luận rằng điều kiện về “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” không được đáp ứng, Ban Hội thẩm đã dừng phân tích và không xem xét các yếu tố còn lại của Điều XXI(b)(iii), trên cơ sở nguyên tắc tiết kiệm tư pháp. Cách tiếp cận này cho thấy điều kiện về tình trạng khẩn cấp không chỉ là tiêu chí nội dung mà còn đóng vai trò như một bộ “lọc” trong quá trình GQTC.
Đối với Việt Nam, điều này gợi mở một định hướng chiến lược rõ ràng: trong các tranh chấp liên quan đến ngoại lệ an ninh, cần tập trung nguồn lực vào việc chứng minh rằng hoàn cảnh thực tế chưa đạt tới ngưỡng “khẩn cấp” theo tiêu chuẩn DS597. Nếu thuyết phục được cơ quan GQTC ở bước này, Việt Nam có thể đạt được kết quả thuận lợi mà không cần đi sâu vào các vấn đề nhạy cảm hơn liên quan đến lợi ích an ninh thiết yếu. Cách tiếp cận này cũng phù hợp với thực tế nguồn lực tranh tụng còn hạn chế của Việt Nam bởi nó cho phép tập trung vào một số tiêu chí khách quan ở giai đoạn đầu thay vì phải đồng thời theo đuổi nhiều nhánh lập luận phức tạp về ngoại lệ an ninh, vốn đòi hỏi lượng chứng cứ và nhân lực lớn hơn.
5.2.5. Thúc đẩy minh bạch hóa chuỗi cung ứng nhằm hạn chế xu hướng “an ninh hóa”
DS597 cho thấy quan hệ quốc tế có thể được nhìn nhận như một phổ liên tục, trong đó phần lớn các bất đồng chính sách chỉ dừng ở mức độ căng thẳng thông thường và không đạt tới ngưỡng “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế”.
Đối với Việt Nam, tiêu chuẩn này không chỉ là cơ sở để phản biện mà còn đặt ra yêu cầu về minh bạch trong quản lý thương mại, đặc biệt trong bối cảnh Việt Nam dễ bị coi là “mắt xích yếu” trong các biện pháp kiểm soát đối với nước thứ ba như đã nêu ở mục 5.1. Việc tăng cường kiểm soát xuất xứ, phòng chống chuyển tải bất hợp pháp và nâng cao tính minh bạch của chính sách liên quan đến chuỗi cung ứng sẽ góp phần tạo cơ sở thực tế cho thấy những quan ngại của các đối tác chỉ mang tính thương mại thông thường, không đủ để được coi là vấn đề an ninh. Ngược lại, thiếu dữ liệu và cơ chế minh bạch hóa chuỗi cung ứng sẽ khiến Việt Nam khó lập luận rằng tranh chấp thực chất chỉ xoay quanh rủi ro thương mại, tạo khoảng trống để các đối tác diễn giải vấn đề dưới góc độ an ninh và tìm cách viện dẫn Điều XXI(b)(iii).
Về cách thức triển khai, việc minh bạch hóa chuỗi cung ứng có thể được thúc đẩy thông qua việc nâng cấp hệ thống chứng nhận xuất xứ, tăng cường phối hợp giữa cơ quan hải quan và các bộ quản lý chuyên ngành, cũng như khuyến khích doanh nghiệp triển khai các chuẩn mực truy xuất nguồn gốc quốc tế để giảm thiểu nguy cơ bị nghi vấn liên quan đến an ninh chuỗi cung ứng. Cách tiếp cận này không chỉ hỗ trợ Việt Nam trong tranh chấp mà còn góp phần “gạn lọc” các quan ngại thuần tuý thương mại ra khỏi “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” theo ý nghĩa chặt chẽ đã được xác lập trong DS597.
Như vậy, DS597 đem lại nhiều bài học thiết thực cho Việt Nam trong việc điều chỉnh khuôn khổ pháp luật và chiến lược tranh tụng, nếu muốn vừa bảo đảm được lợi ích an ninh chính đáng, vừa hạn chế rủi ro bị kéo vào các biện pháp bảo hộ trá hình dưới danh nghĩa “an ninh quốc gia”.
6. Kết luận
Tranh chấp DS597 không chỉ đơn thuần là một vụ việc về ghi nhãn hàng hóa, mà còn là một mốc quan trọng trong việc khẳng định vai trò của nguyên tắc pháp quyền trong hệ thống thương mại đa biên, trong bối cảnh ngày càng gia tăng xu hướng sử dụng các biện pháp mang tính “an ninh hóa” trong thương mại quốc tế. Ban Hội thẩm đã xác lập ngưỡng áp dụng Điều XXI(b)(iii) ở mức cao, theo đó “tình trạng khẩn cấp trong quan hệ quốc tế” chỉ được thừa nhận khi quan hệ giữa các quốc gia rơi vào trạng thái đổ vỡ hoặc cận kề đổ vỡ. Cách tiếp cận này cho thấy các thành viên WTO không thể mở rộng tùy ý ngoại lệ an ninh để biện minh cho việc không thực hiện nghĩa vụ thương mại chỉ dựa trên khác biệt chính sách hay quan ngại về giá trị.
Đối với Việt Nam, tranh chấp DS597 gợi mở yêu cầu ứng xử thận trọng trước xu hướng an ninh hóa các biện pháp hạn chế thương mại. Trong bối cảnh thương mại quốc tế chịu tác động ngày càng rõ của các biến động địa chính trị, việc nắm vững lập luận pháp lý về ngoại lệ an ninh, bao gồm cấu trúc kiểm tra và nghĩa vụ chứng minh của bên viện dẫn, có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo vệ lợi ích quốc gia. Đồng thời, việc dựa trên các tiêu chuẩn pháp lý khách quan đã được thực tiễn giải quyết tranh chấp của WTO xác lập sẽ giúp hạn chế việc chính trị hóa lập luận pháp lý và củng cố tính ổn định, khả năng dự đoán của hệ thống thương mại đa biên.
Tóm lại, việc nắm vững các lập luận trong DS597 và vận dụng phù hợp trong thực tiễn không chỉ giúp Việt Nam bảo vệ hiệu quả lợi ích thương mại, mà còn bảo đảm sự tương thích giữa chính sách trong nước và các nghĩa vụ trong khuôn khổ WTO.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
A. Sách/ Bài báo/ Báo cáo
1. James Bacchus, The Black Hole of National Security Striking the Right Balance for the National Security Exception in International Trade, Policy Anal. (2022).
2. Peter L.H. van den Bossche & Sarah Akpofure, Chapter 3: The Use and Abuse of the National Security Exception under Article XXI(b)(Iii) of the GATT 1994, in A New Global Economic Order: New Challenges to International Trade Law (Chia-Jui Cheng ed., 2019).
3. Roger P. Alford, The Self-Judging WTO Security Exception, Utah Law Rev.(2011)
4. Daniel Rangel, WTO General Exceptions: Trade Law’s Faulty Ivory Tower (2022), https://www.citizen.org/article/wto-general-exceptions-trade-laws-faulty-ivory-tower/.
5. Stephan Schil & Robyn Briese, “If the State Considers”: Self-Judging Clauses in International Dispute Settlement, 13 Max Planck Yearb. U. N. Law (2009).
6. Panel, Russia - Measures Concerning Traffic in Transit - Report of the Panel (2019),
https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=252975,252976&CurrentCatalogueIdIndex=0&FullTextHash=&HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=True&HasSpanishRecord=True.
7. Panel, United States - Origin Marking Requirement - Report of the Panel (2022), https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/WT/DS/597R.pdf&Open=True
8. Panel, US - Origin Marking (Hong Kong, China), World Trade Organization (Feb. 17, 2023), https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds597_e.htm
9. Erich Vranes, WTO Security Exceptions in Practice and Scholarship: Curtailing “Trump Cards” through Proportionality (2023).
10. Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries, Geographical Indication (GI) Protection System in Japan (2022), https://www.maff.go.jp/e/policies/intel/gi_act/attach/pdf/index-1.pdf.
11. The President’s Executive Order on Hong Kong Normalization, Office of the Press Secretary (July 14, 2020), https://trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/presidents-executive-order-hong-kong-normalization/.
12. Vu Nguyen Hanh, US Transshipment Scrutiny: Origin Compliance for Vietnam-Based Firms, Vietnam Briefing News, Oct. 15, 2025, https://www.vietnam-briefing.com/news/transshipment-origin-risks-vietnam-based-businesses-stay-compliant-2025.html/.
13. WTO - Trade in Goods (Rüdiger Wolfrum, Peter-Tobias Stoll, & Holger Hestermeyer eds., 2011).
14. Panel, United States - Certain Measures on Steel and Aluminium - Report of the Panel (2022), https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/WT/DS/544R.pdf&Open=True.
15. WTO, Analytical Index – GATT 1994: Security Exceptions (2012), https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gatt_ai_e/art21_e.pdf.
B. Bản án/ Án lệ
16. Russia - Measures Concerning Traffic in Transit, WTO Doc. WT/DS512/R, Dispute Settlement Body, 2019
17. Saudi Arabia - Measures Concerning the Protection of Intellectual Property Rights (DS567),WTO Doc. WT/DS567/R, Dispute Settlement Body, 2020.
18. United States - Origin Marking Requirement (DS597), WTO Doc. WT/DS597/R, Dispute Settlement Body, 2022
19. United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (DS544), WTO Doc. WT/DS544/R, Dispute Settlement Body, 2022
20. United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (DS548), WTO Doc. WT/DS548/R, Dispute Settlement Body, 2022
21. United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (DS550), WTO Doc. WT/DS550/R, Dispute Settlement Body, 2022
22. United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (DS551), WTO Doc. WT/DS551/R, Dispute Settlement Body, 2022
23. United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (DS552), WTO Doc. WT/DS552/R, Dispute Settlement Body, 2022
24. United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (DS554), WTO Doc. WT/DS554/R, Dispute Settlement Body, 2022
25. United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (DS556), WTO Doc. WT/DS556/R, Dispute Settlement Body, 2022
26. United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (DS564), WTO Doc. WT/DS564/R, Dispute Settlement Body, 2022.
C. Văn bản quy phạm pháp luật
27. Luật An ninh mạng số 116/2025/QH15
28. Luật An ninh quốc gia số 32/2004/QH11 (sửa đổi năm 2023)
29. Luật Quản lý ngoại thương số 05/2017/QH14
30. Executive Order 13936, 85 Fed. Reg. 43413 (July 14 2020)
C. Điều ước quốc tế
31. Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại (GATT 1947)
32. Hiệp định chung về Thương mại dịch vụ (GATS)
33. Hiệp định về Các khía cạnh liên quan tới Thương mại của Quyền sở hữu trí tuệ (TRIPS)
34. Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại (GATT 1994)
D. Khác
35. Communication from Hong Kong, China, United States - Origin Marking Requirement, WTO Doc. WT/DS597/10 (Feb. 2, 2023), https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/WT/DS/597-10.pdf&Open=True
[*] TS, Giảng viên Khoa Luật, Trường Kinh tế, Luật và Quản lý nhà nước, Đại học Kinh tế TP.HCM. Email: duydk@ueh.edu.vn, ngày duyệt đăng 29/05/2026.
[1] United States - Origin Marking Requirement (DS597), WTO Doc. WT/DS597/R, Dispute Settlement Body, 2022; Xem báo cáo của Ban Hội thẩm tại Panel, United States – Origin Marking Requirement - Report of the Panel (2022), https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/WT/DS/597R.pdf&Open=True.
[2] Xem tóm tắt nội dung tranh chấp tại WTO, US - Origin Marking (Hong Kong, China), World Trade Organization (Feb. 17, 2023), https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds597_e.htm.
[3] Xem Điều XXI Hiệp định chung về thuế quan và thương mại GATT 1947,
[4] Peter L.H. van den Bossche & Sarah Akpofure, Chapter 3: The Use and Abuse of the National Security Exception under Article XXI(b)(Iii) of the GATT 1994, in A New Global Economic Order: New Challenges to International Trade Law, 123 (Chia-Jui Cheng ed., 2019).
[5] WTO - Trade in Goods 571 (Rüdiger Wolfrum, Peter-Tobias Stoll, & Holger Hestermeyer eds., 2011).
[6] Xem Điều XIVbis Hiệp định chung về thương mại dịch vụ (GATS), hay Điều 73 Hiệp định về các khía cạnh liên quan tới thương mại của quyền sở hữu trí tuệ (TRIPS)
[7] Xem Điều XX Hiệp định chung về thuế quan và thương mại GATT 1994.
[8] Daniel Rangel, WTO General Exceptions: Trade Law’s Faulty Ivory Tower (2022), https://www.citizen.org/article/wto-general-exceptions-trade-laws-faulty-ivory-tower/.
[9] Roger P. Alford, The Self-Judging WTO Security Exception, Utah Law Rev., 698 (2011).
[10] James Bacchus, The Black Hole of National Security Striking the Right Balance for the National Security Exception in International Trade, Policy Anal., 4 (2022).
[11] Russia – Measures Concerning Traffic in Transit (DS512), WTO Doc. WT/DS512/R, Dispute Settlement Body, 2019; Xem báo cáo của Ban Hội thẩm tại Panel, Russia - Measures Concerning Traffic in Transit - Report of the Panel (2019), https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=252975,252976&CurrentCatalogueIdIndex=0&FullTextHash=&HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=True&HasSpanishRecord=True.
[12] WTO - Trade in Goods, supra note 5 at 121.
[13] Stephan Schil & Robyn Briese, “If the State Considers”: Self-Judging Clauses in International Dispute Settlement, 13 Max Planck Yearb. U. N. Law, 66–9 (2009).
[14] Panel, supra note 13 at 7.146, 7.147.
[15] Id. at 107–9.
[16] Id. at para 7.132-7.135, 7.138, 7.139.
[17] Id. at 98–9, 105–6.
[18] Id. at para 7.132-7.135, 7.138, 7.139.
[19] WTO, Analytical Index - GATT 1994: Security Exceptions, 603 (2012), https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gatt_ai_e/art21_e.pdf.
[20] Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries, Geographical Indication (GI) Protection System in Japan (2022), https://www.maff.go.jp/e/policies/intel/gi_act/attach/pdf/index-1.pdf.
[21] Panel, United States - Certain Measures on Steel and Aluminium - Report of the Panel para 7.134 (2022), https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/WT/DS/544R.pdf&Open=True.
[22] WTO - Trade in Goods, supra note 5 at 587–8.
[23] Panel, supra note 13.
[24] Saudi Arabia - Measures Concerning the Protection of Intellectual Property Rights (DS567),WTO Doc. WT/DS567/R, Dispute Settlement Body, 2020.
[25] United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (DS544) , WTO Doc. WT/DS544/R, Dispute Settlement Body, 2022; Xem thêm United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (DS548), WTO Doc. WT/DS548/R, Dispute Settlement Body, 2022; United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (DS550), WTO Doc. WT/DS550/R, Dispute Settlement Body, 2022; United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (DS551), WTO Doc. WT/DS551/R, Dispute Settlement Body, 2022; United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (DS552), WTO Doc. WT/DS552/R, Dispute Settlement Body, 2022; United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (DS554), WTO Doc. WT/DS554/R, Dispute Settlement Body, 2022; United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products (DS556), WTO Doc. WT/DS556/R, Dispute Settlement Body, 2022; United States – Certain Measures on Steel and Aluminium Products (DS564), WTO Doc. WT/DS564/R, Dispute Settlement Body, 2022.
[26] The President’s Executive Order on Hong Kong Normalization, Office of the Press Secretary (July 14, 2020), https://trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/presidents-executive-order-hong-kong-normalization/.
[27] Executive Order 13936, 85 Fed. Reg. 43413 (July 14 2020).
[28] Xem Communication from Hong Kong, China, United States – Origin Marking Requirement, WTO Doc. WT/DS597/10 (Feb. 2, 2023), https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/WT/DS/597-10.pdf&Open=True
[29] Panel, supra note 1 at 25–6, para 7.29, 7.36-7.38.
[30] Id. at 25, 27, para 7.30, 7.39-41.
[31] Panel, supra note 1 at 9–36, para 7.50, 7.57, 7.66, 7.78, 7.81, 7.86, 7.88, 7.89.
[32] Id. at 49, 57, para 7.160, 7.185.
[33] Id. at 76, para 7.270-272.
[34] Id. at 76–77, para 7.273-275.
[35] Id. at 77, para 7.276.
[36] Id. at 77, para 7.277.
[37] Id. at 77–80, para 7.5.4.1.2.1.
[38] Id. at 80, para 7.290.
[39] Id. at 80–83, para 7.5.4.1.2.2.
[40] Id. at 83–85, para 7.5.4.1.2.3.
[41] Id. at 85–92, para 7.5.4.2.2.1.
[42] Id. at 94, para 7.360.
[43] Id. at 94, para 7.360-7.361.
[44] Id. at 77, n.398.
[45] Vu Nguyen Hanh, US Transshipment Scrutiny: Origin Compliance for Vietnam-Based Firms, Vietnam Briefing News, Oct. 15, 2025, https://www.vietnam-briefing.com/news/transshipment-origin-risks-vietnam-based-businesses-stay-compliant-2025.html/.
