Tóm tắt: Nhằm thể chế hóa chủ trương khuyến khích và bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo vì lợi ích chung theo Kết luận số 14-KL/TW của Bộ Chính trị[1], Chính phủ đã ban hành Nghị định 73/2023/NĐ-CP Quy định về khuyến khích, bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm vì lợi ích chung. Nghị định này tạo cơ sở pháp lý, chính trị vững chắc để giải tỏa, khắc phục tâm lý sợ làm sai, sợ bị xử lý trách nhiệm của cán bộ, đặc biệt trong bối cảnh công cuộc phòng, chống tham nhũng, tiêu cực đang được đẩy mạnh. Bài viết này phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn đối với yêu cầu hoàn thiện các quy định pháp luật nhằm thực hiện mục tiêu này.

Từ khóa: Hành lang pháp lý; cán bộ năng động sáng tạo; bảo vệ cán bộ.

Abstracts: One of the important breakthroughs that the 13th National Congress of the Communist Party of Vietnam clearly indicated: "Having appropriate incentive policies and mechanisms to protect cadres and party members with high fighting will, exemplary implementation of the principles of the Party and the State's laws, who dare to think, dare to speak out, dare to do, dare to take responsibility, dare to innovate, dare to face difficulties and challenges and act decisively for the public interest". The Decree creates necessary and strong legal framework to protect cadres, as well as prevent the abuse of innovation and creativity. This article analyzes the provisions of the law and limits the enforcement of responsibilities and powers of civil servants in the Vietnamese legal system, hence proposes to complete the legal corridor to realize this goal.

Key words: legal corridor; cadres ‘‘6 dared’’; official protection; Anti-corruption.

1. Quan niệm về cán bộ năng động sáng tạo dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm vì lợi ích chung

Một trong những nội dung đột phá quan trọng mà Văn kiện Đại hội XIII của Đảng chỉ rõ: “Có chính sách khuyến khích và cơ chế phù hợp bảo vệ những cán bộ đảng viên có ý chí chiến đấu cao, gương mẫu thực hiện các nguyên tắc của Đảng và pháp luật của Nhà nước, dám nghĩ, dám nói, dám làm, dám chịu trách nhiệm, dám đổi mới sáng tạo, dám đương đầu với khó khăn, thử thách và quyết liệt trong hành động vì lợi ích chung”[2].Thực tiễn đổi mới sâu rộng để phát triển nhanh, bền vững đất nước theo mục tiêu, phương hướng mà Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đề ra, đòi hỏi mỗi cán bộ, đảng viên và đặc biệt là lãnh đạo, người đứng đầu các cơ quan, tổ chức cần hội tụ và phát huy đầy đủ phẩm chất “6 dám” ở các vị trí công việc, trên mọi cương vị mà Đảng, Nhà nước phân công. Nhằm tiếp tục khuyến khích và bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, Bộ Chính trị (khóa XIII) đã ban hành Kết luận số 14-KL/TW về chủ trương khuyến khích và bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo vì lợi ích chung.

Như vậy, về mặt lý luận chính trị, có thể hiểu rằng, cán bộ năng động sáng tạo vì lợi ích chung chính là những cán bộ có đầy đủ phẩm chất “sáu dám” đó là “dám nghĩ, dám nói, dám làm, dám chịu trách nhiệm, dám đổi mới sáng tạo, dám đương đầu với khó khăn, thử thách và quyết liệt trong hành động vì lợi ích chung”. Theo đó, “sáu dám” là một chỉnh thể cấu thành nhân cách người cán bộ, đảng viên.“Dám” có nghĩa là không ngại, không sợ làm những việc khó, việc mạo hiểm, việc chưa có tiền lệ, chưa được hoạch định bằng cơ chế... Thống nhất theo quan điểm đó, PGS.TS Đoàn Thế Hanh[3] đã phân tích nội hàm các phẩm chất của cán bộ “6 dám” là phẩm chất cấu thành bởi bản lĩnh, nghị lực, quyết tâm chính trị và đạo đức cách mạng của cán bộ, đảng viên. Bản lĩnh là khả năng đương đầu với khó khăn, giải quyết những vấn đề mới, khó của cuộc sống một cách bình tĩnh, sáng suốt và tỉnh táo. Bản lĩnh còn là lòng dũng cảm, kiên trì, dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm; là sự tự khẳng định mình, bày tỏ những quan điểm cá nhân, có chính kiến riêng và dám đương đầu với mọi thử thách để đạt điều mong muốn. Nghị lực là sức mạnh tinh thần tạo cho con người sự kiên quyết trong hành động, không lùi bước trước khó khăn, thử thách. Quyết tâm chính trị là ý chí thực hiện cho kỳ được mục tiêu mà Đảng và nhân dân ta đồng thuận xác định ở Đại hội XIII là đẩy mạnh đổi mới đi vào chiều sâu để xây dựng một nước Việt Nam “dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”. Đạo đức cách mạng là “Quyết tâm suốt đời đấu tranh cho Đảng, cho cách mạng. Đó là điều chủ chốt nhất”[4].

Ở góc độ pháp lý, Luật khoa học và công nghệ 2013 có đề cập đến khái niệm “đổi mới sáng tạo là việc tạo ra, ứng dụng thành tựu, giải pháp kỹ thuật, công nghệ, giải pháp quản lý để nâng cao hiệu quả phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao năng suất, chất lượng, giá trị gia tăng của sản phẩm, hàng hóa”[5]. Tuy nhiên, phạm vi và đối tượng điều chỉnh của Luật này chủ yếu đối với các hoạt động trong lĩnh vực khoa học và công nghệ. Do đó, nội hàm “đổi mới sáng tạo” theo Luật Khoa học và Công nghệ không phản ánh hết được phạm vi, đối tượng điều chỉnh và tinh thần của Kết luận 14.

Kết luận số 14-KL/TW nêu rõ cán bộ năng động, sáng tạo chính là cán bộ ”có tư duy sáng tạo, cách làm đột phá, tháo gỡ, giải quyết những điểm nghẽn, nút thắt trong cơ chế, chính sách, tập trung vào những vấn đề chưa được quy định hoặc đã có quy định nhưng không phù hợp với thực tiễn, mang lại giá trị, hiệu quả thiết thực, tạo được chuyển biến mạnh mẽ, đóng góp tích cực vào sự phát triển chung”.

Đối chiếu với các quy định pháp luật thì khái niệm “cán bộ năng động sáng tạo vì lợi ích chung” chưa được đề cập đến trong các văn bản pháp luật. Nhằm thể chế hóa nội dung trên, Chính phủ đã khẩn trương soạn thảo và lấy ý kiến đối với dự thảo Nghị định Quy định về khuyến khích, bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo. Ngày 29/9/2023, Chính phủ ban hành Nghị định 73/2023/NĐ-CP quy định về khuyến khích, bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm vì lợi ích chung, khái niệm “ Cán bộ năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm” lần đầu tiên được thể chế hóa ở cấp Nghị định kể từ sau đại hội IV của Đảng.

Tại Điều 3 Nghị định 73/2023/NĐ-CP có nêu: “Cán bộ năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm là cán bộ, công chức lãnh đạo, quản lý, viên chức quản lý, người giữ chức danh, chức vụ và người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp theo quy định của Chính phủ có tư duy đổi mới, sáng tạo, dám làm, dám chịu trách nhiệm trong quá trình thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao, xuất phát từ yêu cầu, đòi hỏi cấp thiết của thực tiễn nhằm tháo gỡ, giải quyết những điểm nghẽn, nút thắt trong cơ chế, chính sách chưa được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, địa phương, mang lại giá trị, hiệu quả thiết thực, tạo được chuyển biến mạnh mẽ, đóng góp tích cực vào sự phát triển chung.”

Như vậy, có thể nhận thấy rằng, nội hàm của khái niệm “cán bộ năng động, sáng tạo” được nhận diện thông qua hai yếu tố:

Một là, tư duy, hành động trong quá trình thực thi công vụ của cán bộ, công chức đối với những vấn đề chưa được quy định, nhưng tất cả những hành động đó đều không được trái với hai đạo luật gốc điều chỉnh mọi hoạt động của xã hội và hành vi của cán bộ đảng viên là Hiến pháp và Điều lệ Đảng.

Hai là, những tư duy, hành động và kết quả mang lại phải tạo ra giá trị chung cho xã hội, người dân và các đối tượng thụ hưởng chính sách, không có yếu tố vụ lợi cá nhân, lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm. Đây là chính là yếu tố mấu chốt để phân loại động cơ, mục đích cũng như cơ sở để xác định, xem xét trách nhiệm cán bộ khi có hậu quả xảy ra từ hoạt động đổi mới sáng tạo.

2. Các hình thức bảo vệ cán bộ năng động sáng tạo vì lợi ích chung theo quy định của Đảng và pháp luật của Nhà nước

Khuyến khích, bảo vệ cán bộ năng động sáng tạo là một trong những nhiệm vụ then chốt được Đảng ta xác định cần tập trung lãnh đạo thực hiện từ rất sớm. Qua từng thời kỳ Đại hội, Đảng ta luôn xác định đây là nhiệm vụ trọng tâm quyết định sự thành bại trong sự nghiệp bảo vệ và xây dựng tổ quốc. Hệ thống các quy định của Đảng, pháp luật của nhà nước trong thời gian qua đã xác lập cơ sở chính trị, pháp lý cho việc thực thi cơ chế bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo. Cụ thể:

Một là, bảo vệ cán bộ thông qua công tác quản lý cán bộ và kiểm soát quyền lực để giữ cho cán bộ không tiếp cận với cái tiêu cực, với cái xấu dẫn đến tha hóa. Thấm nhuần tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác cán bộ, Đảng ta luôn xác định cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng. Xây dựng đội ngũ cán bộ, trong đó có cán bộ lãnh đạo, quản lý các cấp là công việc hệ trọng của Đảng, phải được tiến hành thường xuyên, thận trọng, khoa học, chặt chẽ và hiệu quả. Bởi vì, điều này gắn với trách nhiệm chính trị và trách nhiệm đạo đức, công vụ của cán bộ các cấp, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu cấp ủy, chính quyền trong việc thực thi kỷ luật, kỷ cương góp phần tích cực để ngăn chặn, đẩy lùi sự suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống, ngăn chặn và đẩy lùi tham nhũng, tiêu cực. Đây chính là tiền đề cho việc nâng cao nhận thức, tăng cường trách nhiệm của cấp ủy, tổ chức đảng, nhất là người đứng đầu, tạo sự thống nhất cao trong toàn Đảng và đồng thuận trong xã hội về chủ trương khuyến khích và bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám đột phá vì lợi ích chung.

Vấn đề này đã được quy định tại các văn bản Quy định số 55-QĐ/TW, ngày 19-12-2016, của Bộ Chính trị, Về một số việc cần làm ngay để tăng cường vai trò nêu gương của cán bộ, đảng viên; Quy định số 08-QĐi/TW, ngày 25 tháng 10 năm 2018 của Ban Chấp hành Trung ương về trách nhiệm nêu gương của cán bộ, đảng viên, trước hết là Ủy viên Bộ Chính trị, Ủy viên Ban Bí thư, Ủy viên Ban Chấp hành Trung ương; Quy định số 101-QĐ/TW, ngày 07 tháng 6 năm 2012 của Ban Bí thư về trách nhiệm nêu gương của cán bộ, đảng viên, nhất là cán bộ lãnh đạo chủ chốt các cấp; Quy định số 109-QĐ/TW, ngày 03/01/2018 của Ban Bí thư về công tác kiểm tra của tổ chức đảng đối với việc tu dưỡng, rèn luyện đạo đức, lối sống của cán bộ, đảng viên.

Bên cạnh các quy định của Đảng, pháp luật cũng đã có quy định cụ thể về trách nhiệm thực thi công vụ của các bộ, công chức như Luật cán bộ, công chức và các văn bản hướng dẫn thi hành; Luật Phòng chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành. Thực thi tốt các quy định này, mỗi cán bộ, công chức tự tu dưỡng, rèn luyện, đề cao trách nhiệm nêu gương, tự giác thực hiện tốt nhất quyền và trách nhiệm được giao và tự kiểm soát chức trách, nhiệm vụ của chính mình.

Hai là, bảo vệ cán bộ thông qua theo dõi, kiểm tra, giám sát quá trình triển khai thực hiện thí điểm các đề xuất đổi mới, sáng tạo. Phát hiện sớm và kịp thời uốn nắn, chấn chỉnh sai sót, vi phạm. Song song đó, siết chặt kỷ luật Ðảng và pháp luật Nhà nước, bảo đảm việc kiểm soát quyền lực có hiệu quả. Cấp ủy, tổ chức đảng quản lý chặt chẽ cán bộ của mình, bất kỳ một dấu hiệu gì của một cán bộ nào đấy là phải nắm được. Mọi nhận thức, tư tưởng, dấu hiệu lệch lạc phải “thổi còi” ngay, không phải để tự tung tự tác mà không hay không biết. Bởi vì việc buông lỏng sẽ dẫn đến hệ quả gắn với trách nhiệm hành chính của cán bộ, nặng hơn là trách nhiệm hình sự. Do vậy, kiểm tra, giám sát nhằm kịp thời phát hiện, ngăn chặn và phòng ngừa sai phạm là nội dung hết sức quan trọng trong bảo vệ cán bộ. Khi phát hiện sai phạm, hình thức xử lý cũng là quan trọng khi cần nhận diện rõ đâu là cán bộ suy thoái, cố ý làm trái thì cần xử lý nghiêm khắc mang tính răn đe. Ngược lại, cán bộ vi phạm do quy định pháp luật chồng chéo hoặc vấn đề chưa có quy định nhưng do yêu cầu cấp bách từ thực tiễn đòi hỏi phải hành động, song không trái với Hiến pháp và Điều lệ Đảng thì cần xem xét giảm nhẹ các hình thức trách nhiệm.

Hệ thống các quy định của Đảng trong công tác kiểm tra, giám sát; phòng ngừa và xử lý vi phạm tương đối hoàn chỉnh, bao gồm, Quy định 22-QĐ/TW ngày 28/7/2021 của Ban chấp hành TW về công tác kiểm tra, giám sát và kỷ luật của Đảng; Quy định số 24-QĐ/TW, ngày 30/7/2021 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về thi hành Điều lệ Đảng; Quy định số 69-QĐ/TW, ngày 06/7/2022 của Bộ Chính trị về kỷ luật tổ chức đảng, đảng viên vi phạm; Quyết định 89-QĐ/TW năm 2022 của Ban Chấp hành Trung ương về quy trình kiểm tra, giám sát, thi hành kỷ luật đảng, giải quyết tố cáo, khiếu nại kỷ luật đảng của cấp ủy tỉnh và tương đương đến cơ sở.

Về các quy định pháp luật có liên quan, cũng đã hình thành hành lang pháp lý tương đối hoàn chỉnh từ công tác phòng, chống, phát hiện, ngăn chặn và xử lý trách nhiệm pháp lý (bao gồm trách nhiệm hành chính và trách nhiệm hình sự), cụ thể là các quy định của Luật Khiếu nại; Luật tố cáo; Bộ Luật Hình sự; Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước; Nghị định số 112/2020/NĐ-CP của Chính phủ về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức.

Ba là, bảo vệ cán bộ thông qua công tác tổ chức cán bộ nhằm khuyến khích cán bộ có tư duy sáng tạo, cách làm đột phá, tháo gỡ, giải quyết những điểm nghẽn, nút thắt trong cơ chế, chính sách, tập trung vào những vấn đề chưa được quy định hoặc đã có quy định nhưng không phù hợp với thực tiễn, mang lại giá trị, hiệu quả thiết thực, tạo được chuyển biến mạnh mẽ, đóng góp tích cực vào sự phát triển chung. Nội dung này cũng chính là sự cụ thể hóa quan điểm Đại hội XIII của Đảng về công tác cán bộ. Bác Hồ từng khẳng định: "Cán bộ là cái gốc của mọi công việc". Cán bộ giỏi thì dân được nhờ, cán bộ kém thì dân phải gánh chịu. Các cấp ủy Đảng cần thường xuyên giám sát, theo dõi kiểm tra; kịp thời ngăn chặn, xử lý vi phạm; hoặc biểu dương, nhân rộng, khen thưởng xứng đáng, ưu tiên bố trí sử dụng cán bộ năng động sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, vì lợi ích chung. Người đứng đầu mỗi cơ quan, đơn vị phải thật sự tiêu biểu về tính năng động, sáng tạo vì lợi ích chung; công tâm khách quan sắp xếp, bố trí cán bộ phù hợp với năng lực, sở trường để phát huy tính năng động, sáng tạo trong thực hiện nhiệm vụ[6].

Hiện nay, các quy định của Đảng trong công tác cán bộ gồm có Quy định số 80-QĐ/TW ngày 18/8/2022 về phân cấp quản lý cán bộ và bổ nhiệm, giới thiệu cán bộ ứng cử; Quy định số 50-QĐ/TW ngày 27/12/2021 của Bộ Chính trị về công tác quy hoạch cán bộ; Quy định số 205-QĐ/TW ngày 23/9/2019 của Bộ Chính trị về việc kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ và chống chạy chức, chạy quyền; Quy định về khen thưởng trong Đảng được thực hiện theo Quy định số 24-QĐ/TW, ngày 30/7/2021 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về thi hành Điều lệ Đảng. Quy định của pháp luật về công tác tuyển dụng, bố trí, sử dụng, đào tạo, khen thưởng cán bộ công chức được thực hiện chủ yếu theo quy định của Luật thi đua khen thưởng 2022; Nghị định số 138/2020/NĐ-CP của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức; Văn bản hợp nhất số 6/VBHN-BNV ngày 16/08/2022 của Bộ Nội Vụ ban hành Nghị định về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức.

Qua đó, có thể thấy rằng hệ thống các quy định của Đảng và pháp luật của nhà nước điều chỉnh các vấn đề liên quan đến hoạt động thực thi chức trách, nhiệm vụ của cán bộ công chức ở Việt Nam tương đối hoàn thiện và đầy đủ.

Mặc dù vậy, việc phát huy tinh thần đổi mới sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám đột phá vì lợi ích chung của cán bộ vẫn còn những khó khăn, hạn chế nhất định. Công tác lãnh đạo, chỉ đạo của đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý các cấp trong tiến trình cách mạng Việt Nam nói chung, trong hơn 35 năm đổi mới và hội nhập quốc tế sâu rộng nói riêng đã cho thấy: Việc cán bộ “dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm” có vai trò quan trọng không chỉ đối với vấn đề hoàn thành nhiệm vụ được giao mà còn có ảnh hưởng không nhỏ tới sự phát triển của đất nước và mỗi địa phương, cơ quan, đơn vị. Trước những khó khăn, thách thức của thực tiễn, “dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm” chính là sự quyết tâm, táo bạo, dám ra quyết định đột phá của người cán bộ lãnh đạo, để họ không chỉ hoàn thành trọng trách mà Đảng và nhân dân giao phó mà trong những trường hợp cụ thể có thể tránh được những tổn hại không cần thiết cho tập thể, cộng đồng[7].

Nhằm tiếp tục khuyến khích và bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, Bộ Chính trị (khóa XIII) đã ban hành Kết luận số 14-KL/TW về chủ trương khuyến khích và bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo vì lợi ích chung. Trong đó chỉ rõ “Nâng cao nhận thức, tăng cường trách nhiệm của cấp uỷ, tổ chức đảng, nhất là người đứng đầu, tạo sự thống nhất cao trong toàn Đảng và đồng thuận trong xã hội về chủ trương khuyến khích và bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám đột phá vì lợi ích chung; khơi dậy mạnh mẽ ý thức trách nhiệm, khát vọng cống hiến, tinh thần đổi mới, hết lòng, hết sức vì nhân dân phục vụ của đội ngũ cán bộ”.

Bác Hồ khẳng định: "Công việc thành công hoặc thất bại đều do cán bộ tốt hay kém. Vì vậy, Đảng phải nuôi dạy cán bộ như người làm vườn vun trồng những cây cối quý báu. Phải trọng nhân tài, trọng cán bộ, trọng mỗi một người có ích cho công việc chung của chúng ta"[8]. Do vậy, nhận định về nội hàm bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo vì lợi ích chung theo tinh thần Kết luận số 14 – KL/TW trong tình hình hiện nay, PGS.TS. Nguyễn Trọng Phúc cho rằng “ở đây là chủ động vun trồng, tạo nguồn, nuôi dưỡng cán bộ, thúc đẩy cán bộ tốt phát triển, có chính sách đúng đắn đề bạt, sử dụng cho tốt. Bảo vệ cũng có nghĩa là cố tránh cho cán bộ sa vào môi trường có thể làm tha hóa, hư hỏng, để cán bộ luôn tu dưỡng, rèn luyện trong môi trường tốt đẹp, trong ánh sáng để xa rời bóng tối. Bảo vệ khác với bao che cán bộ phạm sai lầm, mà đã phạm sai lầm phải nghiêm túc sửa chữa. Ngay cả cán bộ phạm sai lầm, khuyết điểm thì xử lý thế nào cho có lý, có tình cũng là quan trọng để cán bộ có thể sửa chữa, tiến bộ, tốt hơn là đẩy họ vào thế cùng, thậm chí bị kẻ xấu lôi kéo.

Đồng quan điểm, tác giả bài viết nhận thấy, bên cạnh các hình thức bảo vệ cán bộ đã và đang được triển khai theo quy định của Đảng và pháp luật của Nhà nước, cần tiếp tục hoàn thiện hành lang pháp lý bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo vì lợi ích chung với các nội dung cụ thể sau:

Thứ nhất, bảo vệ cán bộ thông qua việc xây dựng quy định cụ thể khuyến khích cán bộ năng động, sáng tạo, tạo điều kiện cho cán bộ phát triển, đảm bảo cán bộ có “đủ quyền, đúng quyền, rõ quyền, thực quyền” mạnh dạn tháo gỡ, giải quyết những điểm nghẽn, nút thắt trong cơ chế, chính sách, mang lại giá trị, hiệu quả thiết thực. Hoàn thiện cơ chế khuyến khích cán bộ cũng có nghĩa là bảo vệ cán bộ[9].

Thứ hai, bảo vệ cán bộ bằng việc thiết lập hành lang pháp lý giúp cán bộ tránh khỏi những rủi ro khi hành động vì lợi ích chung, bao gồm việc xây dựng các quy định pháp luật nhằm thể chế hóa quan điểm miễn trừ một số hình thức trách nhiệm đối với cán bộ năng động sáng tạo vì lợi ích chung.

Thứ ba, bảo vệ cán bộ cần tuân thủ các nguyên tắc của nhà nước pháp quyền XHCN, theo đó giới hạn của phạm vi bảo vệ cán bộ chính là sự tuân thủ các quy định của Đảng, pháp luật cúa nhà nước khi lựa chọn các biện pháp bảo vệ. Trong đó, cần đặc biệt chú ý đến sự đồng bộ, thống nhất của cả hệ thống pháp luật. Không vì một chế định cụ thể hay yêu cầu thực tiễn mà phá vỡ tính thống nhất của hệ thống pháp luật.

3. Sự cần thiết đối với yêu cầu hoàn thiện hành lang pháp lý bảo vệ cán bộ năng động sáng tạo

3.1. Cơ sở chính trị, pháp lý

Trong quá trình lãnh đạo cách mạng, Đảng và Nhà nước luôn nhất quán về đường lối, quan điểm từng bước hoàn thiện cơ chế, chính sách pháp luật nhằm khơi dậy mạnh mẽ ý thức, trách nhiệm, khát vọng cống hiến, tinh thần đổi mới, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm vì nhân dân phục vụ của đội ngũ cán bộ.

Nghị quyết Đại hội lần thứ IV của Đảng nêu rõ cần loại bỏ tư tưởng “trông chờ, ỷ lại vào tập thể, sợ trách nhiệm, không dám quyết đoán”. Báo cáo chính trị Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ V xác định cần đặc biệt coi trọng việc phát hiện và đưa vào đội ngũ cán bộ những người “trung thực đã dám vì sự nghiệp chung mà vạch trần khuyết điểm, bảo vệ chân lý”, cần phải tập hợp được những cán bộ có tinh thần dám quyết định và dám chịu trách nhiệm để hoàn thành nhiệm vụ”. Báo cáo chính trị Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII xác định một trong những nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là “có cơ chế lựa chọn, đào tạo, thu hút, trọng dụng nhân tài, khuyến khích bảo vệ cascn bộ dám nghĩ, dám nói, dám làm, dám chịu trách nhiệ, dám đổi mới sáng tạo, dám đương đầu với khó khăn, thử thách và quyết liệt trong hành động vì lợi ích chung”. Quy định số 214-Qđ/TW và Quy định số 89-QĐ/TW yêu cầu về năng lực và uy tín cán bộ lãnh đạo, quản lý phải năng động, sáng tạo, cần cù, chịu khó, dám nghĩ, dám làm và vì dân phục vụ.

Nghị quyết số 26-NQ/TW đã đặt ra nhiệm vụ phải bảo vệ cán bộ dám nghĩ, dám làm, dám đột phá, dám chịu trách nhiệm vì lợi ích chung, đồng thời, coi việc xây dựng cơ chế bảo vệ cán bộ dám nghĩ, dám làm, dám đột phá, dám chịu trách nhiệm vì lợi ích chung là một nhiệm vụ trọng tâm trong xây dựng đội ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp chiến lược, đủ phẩm chất, năng lực và uy tín, ngang tầm nhiệm vụ.

Kết luận số 14-KL/TW đã thể hiện quan điểm, chủ trương của Đảng về cơ chế khuyến khích, bảo vệ cán bộ năng động sáng tạo vì lợi ích chung trong giai đoạn hiện nay. Kết luận số 21-KL/TW ngày 25/10/2021 của Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về đẩy mạnh xây dựng, chỉnh đốn Đảng và hệ thống chính trị; kiên quyết ngăn chặn, đẩy lùi xử lý nghiêm cán bộ, đảng viên suy thoái về tư tưởng, chính trị, đạo đức, lối sống, biểu hiện “tự diễn biến”, “tự chuyển hóa” xác định: “Thực hiện tốt chủ trương khuyến khích, bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, luôn nỗ lực hành động vì lợi ích chung”.

Thể chế hóa chủ trương của Đảng, Nhà nước ta đã xác định thúc đẩy thể chế đổi mới, sáng tạo là một trong những nội dung cốt lõi trong đột phá chiến lược về hoàn thiện thể chế để phát triển, đồng thời thể chế hóa, cụ thể hóa một số cơ chế, chính sách khuyến khích đổi mới, sáng tạo như: Chính sách đối với người có tài năng trong hoạt động công vụ; chính sách thu hút, trọng dụng cá nhân hoạt động khoa học công nghệ; các quy định khuyến khích về thi đua, khen thưởng, về bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ, về khuyến khích phong trào thi đua sáng tạo trong quần chúng…Bên cạnh đó, Quốc hội yêu cầu Chính phủ “khẩn trương tham mưu thể chế hóa, thực hiện Kết luận số 14-KL/TW ngày 22/9/2021 của Bộ Chính trị về chủ trương khuyến khích và bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo vì lợi ích chung”.

Nghị quyết số 28-NQ/TW ngày 17/11/2022 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng đã yêu cầu thể chế chủ trương của Đảng về khuyến khích, bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm vì lợi ích chung.

Tại Nghị quyết số 85/NQ-CP ngày 09/7/2022 của Chính phủ, Nghị quyết Hội nghị trực tuyến Chính phủ với địa phương và phiên họp Chính phủ thường kỳ tháng 6/2022, Chính phủ giao Bộ Nội Vụ “nghiên cứu việc xây dựng văn bản để thể chế hóa chủ trương của Đảng về khuyến khích và bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám đột phá vì lợi ích chung.” Theo Chương trình công tác năm 2023 của Chính phủ ban hành kèm theo Quyết định số 48/Qđ-TTg ngày 03/02/2023 của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Nội vụ được giao chủ trì xây dựng Nghị định về khuyến khích, bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám đột phá vì lợi ích chung.

Trên cơ sở đó, ngày 29/09/2023 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 73/2023/NĐ-CP nhằm cụ thể hóa chủ trương của Đảng, tạo hành lang pháp lý để khuyến khích và bảo vệ cán bộ đổi mới, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm, sẵn sàng đương đầu với khó khăn. Nội dung Nghị định tập trung vào các nguyên tắc khuyến khích, bảo vệ cán bộ; điều kiện áp dụng chính sách khuyến khích, biện pháp bảo vệ cán bộ; trình tự, thủ tục đề xuất và phê duyệt đổi mới sáng tạo; chính sách khuyến khích và biện pháp bảo vệ cán bộ năng động sáng tạo. Tuy nhiên, quá trình soạn thảo và ban hành nghị định, thiếu sự đánh giá tác động tiêu cực của việc thực hiện chính sách khuyến khích, bảo vệ cán bộ; chưa làm rõ giới hạn phạm vi và đối tượng điều chỉnh nhằm bảo đảm nguyên tắc xây dựng nhà nước pháp quyền, bảo đảm thượng tôn pháp luật. Những vấn đề nghẽn về pháp luật phải được giải quyết, tháo gỡ bằng công tác xây dựng pháp luật. Cán bộ trong thi hành công vụ phải tuân thủ Hiến pháp, pháp luật và Điều lệ Đảng, đặc biệt là việc đổi mới, sáng tạo trong lĩnh vực an ninh quốc phòng[10].

3.2. Cơ sở thực tiễn

Yêu cầu đổi mới sâu rộng để phát triển nhanh, bền vững đất nước theo mục tiêu, phương hướng mà Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đề ra, đòi hỏi mỗi cán bộ, đảng viên và đặc biệt là lãnh đạo, người đứng đầu các cơ quan, tổ chức cần hội tụ và phát huy đầy đủ phẩm chất “6 dám” ở các vị trí công việc, trên mọi cương vị mà Đảng, Nhà nước phân công. Tuy nhiên, trên thực tế, tâm lý sợ sai, sợ trách nhiệm, nể nang, né tránh vẫn đang tồn tại trong một bộ phận cán bộ, công chức, nhất là người đứng đầu. Sợ trách nhiệm là một trong những biểu hiện suy thoái về tư tưởng chính trị mà Nghị quyết Trung ương 4, khóa XII đã nhận diện và chỉ rõ. Đánh giá về đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay, có quan điểm cho rằng, có thể nhóm lại ở 3 thành phần: một là, những người có suy nghĩ tích cực, dám làm, dám chịu trách nhiệm; hai là, những người “cứ bình bình, chưa đến mức tiêu cực nhưng chỉ quy định gì thì làm nấy”; ba là, những người chỉ nghĩ đến lợi ích cho bản thân, không nghĩ đến lợi ích quốc gia, dân tộc[11]. Để khắc phục tình trạng này, cần phải có quy định cụ thể để giải tỏa, khắc phục cho được tâm lý sợ làm sai, sợ bị xử lý trách nhiệm, đặc biệt trong bối cảnh công cuộc phòng, chống tham nhũng, tiêu cực được đẩy mạnh.

Thực tiễn lãnh đạo, quản lý, điều hành công việc của không ít cán bộ còn nhiều khó khăn, trở ngại, vướng mắc do một số quy định của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước còn chưa hoàn thiện, thậm chí nhiều quy định pháp luật còn chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu tính thống nhất, đồng bộ hoặc liên thông, không còn phù hợp với thực tiễn. Nhiều vấn đề mới nảy sinh, chưa có tiền lệ, chưa được quy định, chưa có kinh nghiệm, dễ gây rủi ro, sai sót, thiệt hại hoặc dễ bị lợi dụng để làm trái, trục lợi trong quá trình triển khai thực hiện. Điều này khiến cho cán bộ nói chung, cán bộ lãnh đạo, quản lý nói riêng còn chưa phát huy được hết năng lực, tinh thần đổi mới, sáng tạo, thậm chí còn e ngại bị xem xét trách nhiệm hình sự hoặc xử lý kỷ luật khi có khuyết điểm, vi phạm, hạn chế, thiếu sót. Trong khi đó, chưa có cơ chế, chính sách đủ mạnh để khuyến khích đối với cán bộ và đặc biệt là thiếu các cơ chế để bảo vệ cán bộ trong những trường hợp quyết định sáng tạo, đột phá có sai sót.

Với yêu cầu cấp bách từ thực tiễn, Kết luận số 14-KL/TW của Bộ Chính trị tiếp tục đặt ra những vấn đề mà pháp luật còn bỏ ngõ đối với cơ chế bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo trong tình hình mới. Cụ thể đó là:

- Tạo cơ sở pháp lý vững chắc để khuyến khích, bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám đột phá, sẵn sàng đương đầu với khó khăn, thử thách, luôn nỗ lực hành động vì lợi ích chung.

- Động viên cán bộ tích cực phát huy trí tuệ sáng tạo, mạnh dạn đề xuất ý tưởng, cách làm đột phá, tháo gỡ, giải quyết những điểm nghẽn, nút thắt trong cơ chế, chính sách, những vấn đề chưa được quy định hoặc đã có quy định nhưng không phù hợp với thực tiễn, mang lại giá trị, hiệu quả thiết thực, tạo được chuyển biến mạnh mẽ, đóng góp tích cực vào sự phát triển chung.

- Ngăn ngừa, xử lý nghiêm những cán bộ lợi dụng chủ trương khuyến khích, bảo vệ cán bộ để thực hiện hoặc bao che hành vi vụ lợi, tham nhũng, tiêu cực, vi phạm kỷ luật của Đảng và pháp luật của Nhà nước.

Từ những lý do nêu trên, việc hoàn thiện hành lang pháp lý nhằm bảo vệ cán bộ năng động sáng tạo là cần thiết nhằm cụ thể hóa chủ trương của Đảng, tạo hành lang pháp lý để khuyến khích và bảo vệ cán bộ đổi mới, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm, sẵn sàng đương đầu với khó khăn. Đây là vấn đề xuất phát từ đòi hỏi của thực tiễn, yêu cầu phải có sự điều chỉnh bằng pháp luật. Tuy nhiên, việc điều chỉnh bằng pháp luật cần phải có sự đồng bộ và thống nhất. Đây là nội dung mới, khó, do đó cần có sự rà soát các quy định pháp luật có liên quan; báo cáo kinh nghiệm nước ngoài về vấn đề này... bởi vì điều này sẽ tác động đến tính khả thi của Nghị định sau khi ban hành.

4. Một số kiến nghị hoàn thiện hành lang pháp lý bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo

4.1. Xác định rõ giới hạn phạm vi bảo vệ cán bộ

Kết luận số 14 – KL/TW nêu rõ “Khi cán bộ thực hiện thí điểm mà kết quả không đạt hoặc chỉ đạt được một phần mục tiêu đề ra hoặc gặp rủi ro, xảy ra thiệt hại thì cấp có thẩm quyền phải kịp thời xác định rõ nguyên nhân khách quan, chủ quan, đánh giá công tâm để xem xét, xử lý phù hợp, nếu thực hiện đúng chủ trương, có động cơ trong sáng, vì lợi ích chung thì được xem xét miễn hoặc giảm nhẹ trách nhiệm”.

Điểm xuất phát của đổi mới, sáng tạo, dám làm, dám đột phá phải từ yêu cầu thực tiễn và tất yếu kết hợp hài hòa giữa lợi ích quốc gia dân tộc với lợi ích địa phương, cơ quan, đơn vị và lợi ích cá nhân; trong đó, lợi ích chung được đặt lên trên hết, trước hết. Như vậy, để xác định phạm vi bảo vệ cán bộ “6 dám”, Nghị định 73/2023/NĐ-CP cần nhận diện được thế nào là “vì lợi ích chung”, nội dung và căn cứ của việc “xem xét miễn hoặc giảm nhẹ trách nhiệm” là gì và bản chất của hành động “bảo vệ cán bộ” trong trường hợp này được thể hiện thông qua các hình thức cụ thể nào. Trong khoa học pháp lý, xây dựng khái niệm là yếu tố tiên quyết để tạo lập cơ sở lý luận. Trong quá trình ban hành và thực thi pháp luật, xác định khái niệm và nội hàm khái niệm là những yếu tố gốc rễ, nền tảng bảo đảm pháp luật được hiểu và vận dụng thống nhất. Tuy nhiên, nội dung này chưa được xử lý tốt trong nghị định. Cụ thể có những vấn đề sau đây cần tiếp tục được xem xét hoàn thiện:

Thứ nhất, về nội hàm pháp lý của khái niệm “vì lợi ích chung” theo Điều 3 Nghị định 73/2023/NĐ-CP “Vì lợi ích chung là vì lợi ích của quốc gia, dân tộc, cộng đồng, của ngành, lĩnh vực, địa phương, cơ quan, đơn vị mà không vì lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm, không có động cơ vụ lợi.”

Tác giả bài viết cho rằng, quy định này chưa nhận diện được nội hàm pháp lý thế nào là “vì lợi ích chung” bởi vì khái niệm được Nghị định đưa ra quá rộng bao gồm cả lợi ích của ngành/lĩnh vực, địa phương, cơ quan, đơn vị. Với cách định nghĩa như vậy chưa tạo thành rào cản pháp lý hữu hiệu nhằm kiểm soát các hành vi lợi dụng vì "lợi ích chung" nhưng lại gài những lợi ích cục bộ ngành/lĩnh vực/địa phương, lợi ích nhóm, lợi ích nhiệm kỳ khi tham mưu thực hiện cơ chế, chính sách, đặc biệt trong trường hợp xung đột với lợi ích của các ngành, lĩnh vực, địa phương, cơ quan, đơn vị khác... Trong khi đây chính là yếu tố quyết định trong việc xem xét động cơ, trách nhiệm của cán bộ nhằm đưa ra các biện pháp bảo vệ hoặc xử lý phù hợp.

Theo tác giả bài viết, để nhận diện được thế nào là “vì lợi ích chung”, các nhà làm luật cần thiết kế lại các điều khoản của Nghị định này dựa trên lý luận về lợi ích quốc gia, lợi ích dân tộc, lợi ích của nhân dân trong chủ nghĩa Mac-Lenin và tư tưởng Hồ Chí Minh; đồng thời, tham khảo thêm các khái niệm về lợi ích công, lợi ích công cộng từ các khuyến nghị lập pháp của Uncitral và kinh nghiệm lập pháp nhằm bảo vệ lợi ích công trên thế giới[12]. Trên cơ sở đó, các nhà làm luật Việt Nam khi thể chế hóa quy định này cần xác định được giới hạn phạm vi của lợi ích chung, hơn là thiết kế theo hình thức liệt kê mang tính cảm tính như đã nêu.

Thứ hai, chế định “trách nhiệm” được đề cập trong Nghị định với vai trò vừa là cơ sở vừa là mục đích của các biện pháp bảo vệ cán bộ, tuy nhiên, khi thể chế hóa nội dung “xem xét miễn hoặc giảm nhẹ trách nhiệm khi cán bộ thực hiện thí điểm mà kết quả không đạt hoặc chỉ đạt được một phần mục tiêu đề ra hoặc gặp rủi ro, xảy ra thiệt hại nếu thực hiện đúng chủ trương, có động cơ trong sáng, vì lợi ích chung..” thành quy định pháp luật, các nhà làm luật chưa xác định rõ tiêu chí, đối tượng áp dụng tương ứng với các hình thức trách nhiệm được miễn, giảm nhẹ là các loại trách nhiệm nào. Điều 11 Nghị định 73/2023/NĐ-CP quy định các biện pháp bảo vệ cán bộ bao gồm:

- Không bị xử lý trách nhiệm theo quy định của pháp luật có liên quan trong trường hợp cán bộ thực hiện đề xuất đổi mới, sáng tạo được cơ quan sử dụng cán bộ đánh giá là hoàn thành theo quy định tại Điều 18 Nghị định này;

- Được loại trừ trách nhiệm theo quy định của pháp luật có liên quan trong trường hợp cán bộ thực hiện đề xuất đổi mới, sáng tạo mà không hoàn thành hoặc chỉ hoàn thành một phần mục tiêu đề ra nhưng được cơ quan sử dụng cán bộ xem xét, đánh giá đã thực hiện đúng chủ trương, có động cơ trong sáng, vì lợi ích chung quy định tại điểm b khoản 2 Điều 5 Nghị định này;

- Được xem xét loại trừ, miễn hoặc giảm nhẹ trách nhiệm theo quy định của pháp luật có liên quan trong trường hợp cán bộ thực hiện đề xuất đổi mới, sáng tạo mà không hoàn thành hoặc chỉ hoàn thành một phần mục tiêu đề ra và gây ra thiệt hại nhưng được cơ quan sử dụng cán bộ xem xét, đánh giá đã thực hiện đúng chủ trương, có động cơ trong sáng, vì lợi ích chung quy định tại điểm b khoản 2 Điều 5 Nghị định này.

Với quy định này, Nghị định chưa xác định rõ “trách nhiệm” đang được đề cập đến là hình thức trách nhiệm nào. Bảo vệ cán bộ năng động sáng tạo vì lợi ích chung chính là bảo vệ cán bộ tránh khỏi những rủi ro khi hành động vì lợi ích chung, mà trước hết là các rủi ro liên quan đến trách nhiệm hoạt động công vụ mà một cán bộ công chức cần tuân thủ khi thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao. Trách nhiệm công vụ thể hiện phạm vi các yêu cầu cụ thể của Nhà nước thông qua các quy định của pháp luật về nội dung nhiệm vụ và phẩm chất của cán bộ, công chức khi thực thi công vụ; đồng thời cũng là sự gánh chịu hậu quả pháp lý do không thực hiện hay thực hiện không đúng nghĩa vụ. Nội hàm khái niệm trách nhiệm công vụ còn thể hiện yêu cầu của pháp luật và đạo đức nghề nghiệp đối với cán bộ, công chức về tính chủ động sáng tạo trong hoạt động thực thi công vụ. Đó là nghĩa vụ phải lựa chọn phương án hành động tối ưu và hợp lý nhất”[13]. Trách nhiệm công vụ chính là tổng thể các hình thức trách nhiệm của cán bộ công chức trong thực thi chức trách, nhiệm vụ, bao gồm trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm chính trị và trách nhiệm đạo đức. Xuất phát từ đặc thù của hệ thống chính trị ở Việt Nam, các dạng trách nhiệm của cán bộ, công chức có mối quan hệ và tác động qua lại, chặt chẽ với nhau. Cơ sở của mối quan hệ này được khẳng định thông qua các quy định của pháp luật và điều lệ của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội[14]. Các hình thức trách nhiệm của cán bộ công chức chính là cơ sở để hoàn thiện hành lang pháp lý bảo vệ cán bộ “năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám đột phá vì lợi chung”. Bởi vì, rào cản lớn nhất hiện nay chính là các rủi ro về mặt trách nhiệm khi thực hiện đổi mới sáng tạo. Bên cạnh đó, yếu tố trách nhiệm cũng chính là căn cứ để xác định giới hạn bảo vệ cán bộ theo quy định của pháp luật.

Mặt khác, quy định này đã vô tình trao quyền vượt quá giới hạn quy định pháp luật có liên quan khi căn cứ để xem xét yếu tố “trách nhiệm” của cán bộ lại dựa trên kết quả đánh giá của cơ quan sử dụng cán bộ, trong khi với một số quy định pháp luật chuyên ngành như Luật Hình sự, Luật trách nhiệm bồi thường nhà nước đều đã có những quy định chặt chẽ về căn cứ pháp lý nhằm đánh giá, xem xét và xác định trách nhiệm có liên quan mà không phụ thuộc vào kết quả đánh giá của cơ quan sử dụng cán bộ như quy định của Nghị định 73/2023/NĐ-CP. Điều này ảnh hưởng đến tính khả thi của nghị định khi tổ chức triển khai thực hiện.

Do vậy, mục tiêu thể chế hóa các biện pháp bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo vì lợi ích chung, trong phạm vi của Nghị định 73/2023/NĐ-CP hiện hành vẫn chưa giải quyết được một cách đầy đủ, mà cần tiếp tục có sự rà soát, đối chiếu với các quy định pháp luật có liên quan. Đặc biệt là đối với yếu tố “trách nhiệm hình sự”, cần có sự thận trọng và chặt chẽ bởi vì liên quan đến các quy định của Bộ Luật Hình sự, Bộ Luật Tố tụng hình sự về quy định miễn truy cứu trách nhiệm hình sự cũng như trách nhiệm của một số cơ quan như cơ quan điều tra, tòa án, viện kiểm sát... vượt quá thẩm quyền của Chính phủ. Việc thiết kế các quy định này ở cấp Nghị định sẽ dẫn đến sự không đồng bộ với các quy định pháp luật khác và thiếu tính khả thi trong thực tiễn.

Thứ ba, điều kiện bảo vệ cán bộ được nêu tại Điều 5 Nghị định 73/2023/NĐ-CP là “khi nội dung đề xuất đáp ứng các điều kiện sau: 1. Có khả năng tháo gỡ, giải quyết điểm nghẽn, nút thắt trong cơ chế, chính sách chưa được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, địa phương và giải quyết hiệu quả vấn đề được đề xuất; 2. Vì lợi ích chung, đem lại giá trị, hiệu quả thiết thực, tạo chuyển biến, đóng góp tích cực vào sự phát triển chung của đất nước, địa phương, cơ quan, đơn vị;3. Xuất phát từ yêu cầu, đòi hỏi cấp thiết của thực tiễn; không ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội; không làm ảnh hưởng đến sự phát triển của địa phương, cơ quan, đơn vị khác …”. Tuy nhiên, không có quy định cấp cơ quan, tổ chức, cá nhân nào có thẩm quyền xác định việc đáp ứng được các điều kiện trên. Tiêu chí nào để đánh giá việc đem lại lợi ích, hiệu quả thiết thực…cũng chưa được làm rõ. Như vậy, rất dễ dẫn đến tình trạng đánh giá một cách cảm tính, thiếu các tiêu chí định lượng. Đồng thời có thể dẫn đến tình trạng ý kiến khác nhau giữa các cơ quan có thẩm quyền trong trường hợp cần đánh giá để xem xét trách nhiệm. Ví dụ như giữa cơ quan điều tra và cơ quan quản lý nhà nước ở các góc độ chức năng, nhiệm vụ khác nhau sẽ có cách nhìn nhận, đánh giá về tính hiệu quả khác nhau. Trong trường hợp có nhận định, ý kiến khác nhau giữa các cơ quan có thẩm quyền, thì cơ quan nào là cơ quan có thẩm quyền kết luận cuối cùng cũng chưa được dự liệu trong quy định pháp luật.

Thứ tư, về thời gian thí điểm/tổ chức thực hiện đề xuất và thời hiệu đánh giá hiệu quả của nội dung đề xuất cũng chưa được đề cập đến trong dự thảo. Điều 18 Nghị định 73/2023/NĐ-CP chỉ quy định về trách nhiệm và thời hạn báo cáo cấp có thẩm quyền khi hoàn thành thực hiện đề xuất đổi mới, sáng tạo và thầm quyền, trình tự thẩm định, dánh giá kết quả thực hiện là cơ quan, người có thẩm quyền quyết định cho phép thực hiện đề xuất. Tuy nhiên, trong thực tiễn, có rất nội dung đề xuất cần thực hiện trong một thời gian dài mới chứng minh được tính hiệu quả trong việc tháo gỡ các điểm nghẽn về cơ chế, chính sách. Với thời gian kéo dài thì quy định pháp luật thay đổi, cá nhân, tổ chức có thẩm quyền phê duyệt nội dung đề xuất thay đổi vị trí công tác, nhận thức của cán bộ thay đổi.. những vấn đề này chưa pháp luật dự liệu. Do vậy, cần bổ sung thêm quy định cụ thể về thời gian tối đa để hoàn thành một nội dung đổi mới, sáng tạo, quy định về thời hiệu làm căn cứ pháp lý để xem xét đánh giá kết quả thực hiện và quy định về thẩm quyền chuyển tiếp trong trường hợp cá nhân có thẩm quyền/thành viên hội đồng phê duyệt đề xuất chuyển công tác.

4.2. Hoàn thiện quy định về “đổi mới sáng tạo”

Một là, về khái niệm “đối mới sáng tạo”: thuật ngữ này được đề cấp đến trong Kết luận 14 và Nghị định 73/2023/NĐ-CP về bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo. Tuy nhiên, nội hàm của thuật ngữ này được hiểu như thế nào thì chưa được đề cập đến. Đối chiếu với các quy định pháp luật có liên quan thì Luật khoa học và công nghệ 2013 có đề cập “đổi mới sáng tạo là việc tạo ra, ứng dụng thành tựu, giải pháp kỹ thuật, công nghệ, giải pháp quản lý để nâng cao hiệu quả phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao năng suất, chất lượng, giá trị gia tăng của sản phẩm, hàng hóa”[15]. Tuy nhiên, phạm vi và đối tượng điều chỉnh của Luật này các hoạt động trong lĩnh vực khoa học và công nghệ. Do đó, nội hàm “đổi mới sáng tạo” theo Luật Khoa học và Công nghệ không phản ánh hết được phạm vi, đối tượng điều chỉnh và tinh thần của Kết luận 14. Mặt khác, đối với cán bộ, công chức, việc công nhận các giải pháp sáng kiến trong hoạt động công vụ được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 13/2012/NĐ-CP của Chính phủ ban hành Điều lệ sáng kiến. Như vậy, với phạm vi điều chỉnh[16] của Nghị định bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo thì việc tồn tại 3 văn bản quy phạm pháp luật cùng điều chỉnh nội dung về “đổi mới sáng tạo”, nhưng văn bản sau không có sự liên kết với văn bản trước hoặc điều khoản loại trừ sẽ gây lúng túng trong quá trình áp dụng pháp luật đối với những nội dung chưa được dự liệu trong quy định bảo vệ cán bộ năng động sáng tạo[17].

Hai là, cần có quy định ban hành bộ tiêu chí cụ thể về đổi mới, năng động, sáng tạo đối với từng chức vụ lãnh đạo, chức danh nghề nghiệp, từng vị trí cán bộ, công tác. Trong thực tiễn, sự năng động, đổi mới, sáng tạo và sự lạm quyền, lộng quyền của cán bộ là ranh giới rất mong manh, nhất là đối với những trường hợp có tư duy sáng tạo, cách làm đột phá, tháo gỡ, giải quyết những điểm nghẽn, nút thắt trong cơ chế, chính sách và những vấn đề chưa được quy định hoặc đã có quy định nhưng không phù hợp với thực tiễn. Khi có tiêu chí cụ thể, tổ chức đảng, cán bộ sẽ giải phóng tư tưởng, mạnh dạn đổi mới, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm vì lợi ích chung, dám chịu trách nhiệm cả khi chứa đựng những yếu tố rủi ro khách quan và chủ quan mà không sợ bị quy trách nhiệm một cách phiến diện. Nếu không quy định tiêu chí cụ thể thì không giải quyết được thực trạng cán bộ có năng lực đổi mới, năng động, sáng tạo nhưng để “yên thân”, họ chỉ làm theo các quy định, quy chế đã có mà không dám “xé rào, đột phá” vì sợ lại bị quy vào vi phạm những điều đảng viên không được làm theo quy định số 37-QĐ/TW, ngày 25/10/2021 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XIII)[18].

4.3. Bổ sung quy định về công tác cán bộ

Một trong những chính sách khuyến khích bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo được nêu tại Điều 10 Chương 3 của Nghị định 73/2023/NĐ-CP là “Được lấy làm căn cứ để đánh giá trước khi xếp loại, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, quy hoạch, điều động, luân chuyển theo hướng ưu tiên bố trí, sử dụng cán bộ có tư duy đổi mới, cách làm sáng tạo, hiệu quả cao”. Quy định này thể hiện sự quyết tâm mạnh mẽ trong việc xây dựng hành lang pháp lý khuyến khích bảo vệ cán bộ nhằm thể chế hóa quan điểm “ưu tiên bố trí, sử dụng cán bộ có tư duy đổi mới, cách làm đột phá, sáng tạo, hiệu quả cao” theo Kết luận số 14-KL/TW. Tuy nhiên, liên quan đến công tác cán bộ, bên cạnh việc thực hiện theo quy định của Luật cán bộ, công chức và các văn bản hướng dẫn thi hành, thì việc quy hoạch, bổ nhiệm cần tuân thủ các quy định của Đảng về các điều kiện, tiêu chuẩn đối với từng chức danh cán bộ theo phân cấp quản lý. Như vậy, đối với quy định này cần được điều chỉnh thành “Được lấy làm căn cứ để đánh giá trước khi xếp loại, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, quy hoạch, điều động, luân chuyển theo hướng ưu tiên bố trí, sử dụng cán bộ có tư duy đổi mới, cách làm sáng tạo, hiệu quả cao theo quy định về công tác cán bộ”, hoặc bổ sung quy định cụ thể thế nào là “ưu tiên bố trí, sử dụng cán bộ” cho phù hợp với quy định của Đảng và quy định của Luật Cán bộ, công chức, tránh quy định mang tính hình thức do không triển khai được trên thực tế.

4.4. Xác định trách nhiệm người đứng đầu và tổ chức có liên quan

Pháp luật cần quy định cụ thể, rõ nội dung đổi mới, sáng tạo nào phải báo cáo cấp trên trước khi triển khai thực hiện và nội dung không phải báo cáo cấp trên. Mỗi tổ chức, cán bộ, công chức, viên chức nhất là người đứng đầu được đổi mới, năng động, sáng tạo trong trách nhiệm, thẩm quyền, vị trí của mình. Do đó, việc trao quyền lực cho tổ chức, cán bộ phải bảo đảm “đủ quyền, đúng quyền, rõ quyền, thực quyền” để cán bộ chủ động năng động, đổi mới, sáng tạo trong thực hiện thẩm quyền được giao, tổ chức thực hiện và chịu trách nhiệm. Những sáng kiến đổi mới, sáng tạo vượt thẩm quyền “phải báo cáo với người đứng đầu cấp uỷ, chính quyền, cơ quan, đơn vị nơi công tác; được cơ quan, cá nhân hoặc cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định cho thực hiện hoặc thực hiện thí điểm”[19]. Khi đã báo cáo cấp trên, nếu sự “đổi mới, sáng tạo” vẫn có những sai sót, nhất là việc lồng chủ nghĩa cá nhân để trục lợi, tham nhũng, tiêu cực thì cấp trên phải chịu trách nhiệm liên đới. Trong trường hợp này pháp luật cần có quy định cụ thể về tính chất, mức độ, hình thức trách nhiệm liên đới, đặc biệt là trách nhiệm chính trị của người đứng đầu. Như vậy, vừa hạn chế và khắc phục tình trạng cấp dưới bị kỷ luật, cấp trên không chịu trách nhiệm; vừa là cơ sở pháp lý để bảo vệ tổ chức, cá nhân có liên quan trong trường hợp rủi ro xảy ra hậu quả đối với các đề xuất đổi mới, sáng tạo[20]. Ở nước ta, hiện nay có Quy định số 41-QĐ/TW, ngày 03/11/2021 của Bộ Chính trị (khóa XIII) về miễm nhiệm, từ chức đối với cán bộ nhưng thực tế việc tự giác xin từ chức còn rất ít, tư tưởng còn lấn cấn nên rất cần thực hiện “văn hóa từ chức” để thể hiện trách nhiệm chính trị của cán bộ lãnh đạo các cấp.

5. Kết luận

Kết luận của Bộ Chính trị về khuyến khích và bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo vì lợi ích chung là chủ trương "có ý nghĩa mở đường". Đây là lần đầu tiên Bộ Chính trị ban hành một văn bản riêng về chủ đề trên. Trong đó, tư tưởng nổi bật là khuyến khích cán bộ có tư duy sáng tạo, cách làm đột phá, tháo gỡ, giải quyết những điểm nghẽn, nút thắt trong cơ chế, chính sách. Cách làm đột phá đó phải tập trung vào những vấn đề chưa được quy định hoặc đã có quy định nhưng không phù hợp với thực tiễn; mang lại giá trị, hiệu quả thiết thực, tạo được chuyển biến mạnh mẽ, đóng góp tích cực vào sự phát triển chung. Với yêu cầu cấp bách từ thực tiễn, Kết luận số 14-KL/TW của Bộ Chính trị tiếp tục đặt ra những vấn đề mà pháp luật còn bỏ ngõ đối với cơ chế bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo trong tình hình mới. Vấn đề này đòi hỏi phải được giải quyết thấu đáo từ góc độ pháp lý cả về lý luận và thực tiễn, từ đó bổ sung quy định nhằm hoàn thiện những khoảng trống pháp lý trong quá trình thực thi chủ trương khuyến khích, bảo vệ cán bộ “6 dám”. Nội dung cần làm ngay là cần nghiên cứu, rà soát sửa đổi, bổ sung các quy định của hệ thống pháp luật hiện hành theo hướng đồng bộ, thống nhất theo tinh thần Kết luận số 14-KL/TW. Việc luật hóa chủ trương của Đảng về khuyến khích và bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo vì lợi ích chung được kỳ vọng tạo cơ sở chính trị và pháp lý vững chắc để khuyến khích, động viên đội ngũ cán bộ tâm huyết, trách nhiệm với công việc, bảo vệ người có quyết tâm đổi mới, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám đột phá, sẵn sàng đương đầu với khó khăn, thử thách, luôn nỗ lực hành động vì lợi ích chung./.

Tài liệu tham khảo
1. Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XII tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng.
2. Kết luận số 14-KL/TW ngày 22/9/2021 của Bộ Chính trị về chủ trương khuyến khích và bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo vì lợi ích chung.
3. Nghị quyết số 05-NQ/HNTW khóa VI, ngày 20/6/1988 “Một số vấn đề cấp bách về xây dựng Đảng bảo đảm thực hiện Nghị quyết Đại hội VI của Đảng”.
4. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2016.