Tóm tắt: Vấn đề hoàn thiện cơ chế thực thi quyền lực nhà nước, bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công rành mạch, phối hợp chặt chẽ và kiểm soát hiệu quả quyền lực nhà nước giữa các cơ quan thực thi quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp đòi hỏi việc quy định và thực thi các biện pháp trách nhiệm pháp lý; đặc biệt là trách nhiệm Hiến pháp đối với quan chức cấp cao của chính quyền. Bài viết phân tích một số biện pháp trách nhiệm hiến pháp đối với quan chức cấp cao của nhà nước thông qua các mô hình chính thể đương đại như chính thể đại nghị, chính thể tổng thống, chính thể bán tổng thống.

Abstract: The issue of perfecting the mechanism for exercising state power, ensuring that state power is unified, has clear division of duties, close coordination and effective control of state power among power enforcement agencies. legislative, executive, and judicial powers require the regulation and enforcement of liability measures; especially the Constitutional responsibilities of high-ranking government officials. The article analyzes some measures of constitutional responsibility for high-ranking state officials through contemporary government models such as parliamentary government, presidential government, and semi-presidential government.

1. Khái quát về trách nhiệm Hiến pháp

Trách nhiệm Hiến pháp với tư cách là những hậu quả bất lợi mà chính quyền buộc các chủ thể vi phạm Hiến pháp phải gánh chịu [1] hầu như chỉ được đề cập trong một số chuyên khảo hoặc tạp chí khoa học. Có lẽ, lý do của sự kém phổ biến của loại hình trách nhiệm pháp lý này xuất phát từ chính đặc trưng của nó [2]: (1) Cơ sở của TNHP là vi phạm Hiến pháp; (2) Chủ thể tham gia quan hệ TNHP chủ yếu là cơ quan nhà nước và người giữ chức vụ nhà nước; bên cạnh đó là các tổ chức quyền lực xã hội khác (đảng phái chính trị, tổ chức chính trị - xã hội…); công dân (trong mối quan hệ với Nhà nước về việc thực thi chủ quyền quốc gia đối với dân cư). Khía cạnh này thường ít được chú ý hơn so với việc thực thi chủ quyền quốc gia đối với lãnh thổ. (3) TNHP đồng thời là một loại trách nhiệm chính trị vì TNHP có thể phát sinh trong quá trình các chủ thể luật Hiến pháp (chủ yếu là các thiết chế quyền lực công) thực hiện hoạt động chính trị. (4) Cơ sở áp dụng TNHP là nguồn của luật Hiến pháp, bao gồm Hiến pháp và các đạo luật mang tính Hiến pháp (luật tổ chức, luật bầu cử, luật quốc tịch…). (5) Biểu hiện của TNHP là việc áp dụng các chế tài của luật Hiến pháp, nếu không thì chỉ là trách nhiệm chính trị được tuyên bố bằng Hiến pháp. Hiến pháp năm 2013 quy định TNHP đối với các chức danh cao cấp của Quốc hội và các cơ quan khác do Quốc hội thành lập, thẩm phán, tướng lĩnh các lực lượng vũ trang, quan chức ngoại giao, Chủ tịch và Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

2. Trách nhiệm Hiến pháp đối với quan chức cao cấp trong các chính thể đương đại

Bàn về TNHP đối với quan chức cao cấp trong thể chế hiện đại, chúng ta không thể không dựa vào mô hình cấu trúc nhà nước tương ứng với cơ chế phân quyền theo chiều dọc và mô hình chính thể tương ứng với cơ chế phân quyền theo chiều ngang. Mô hình chính thể là cách thức và trình tự thành lập các cơ quan nhà nước tối cao (chủ yếu là Nguyên thủ quốc gia, Nghị viện và Chính phủ) cũng như mối quan hệ trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước đó với nhau và với nhân dân. Từ đó, các nhà Hiến pháp học chỉ ra ba mô hình tiêu biểu gồm: chính thể đại nghị (bao gồm quân chủ đại nghị và cộng hòa đại nghị), chính thể tổng thống và chính thể bán tổng thống.

2.1. Trách nhiệm hiến pháp đối với quan chức cao cấp trong chính thể đại nghị

Trong chính thể này, Nguyên thủ quốc gia chủ yếu đóng vai trò biểu tượng cho sự thống nhất của quốc gia, tinh thần đoàn kết của dân tộc. Nghị viện là cơ quan quyền lực tối cao như một câu ngạn ngữ Anh: "Nghị viện có quyền làm tất cả, chỉ trừ việc biến đàn ông thành đàn bà". Quyền hành pháp thuộc về chính phủ với một vị thủ tướng đứng đầu do nghị viện bầu chọn, chịu trách nhiệm trước nghị viện. Thủ tướng có vai trò nổi trội trong đời sống chính trị, bởi thủ tướng là thủ lĩnh của đảng hoặc liên minh đảng chiếm đa số ghế trong nghị viện. Nếu Nghị viện bất tín nhiệm, Chính phủ sẽ bị lật đổ hoặc thay đổi cấu trúc hoặc Nguyên thủ quốc gia sẽ giải tán Nghị viện để tổ chức cuộc tổng tuyển cử mới. Điều này tạo ra cơ chế phân quyền mềm dẻo.

Tại nước Anh, Nghị viện có quyền luận tội các thành viên Chính phủ theo thủ tục đàn hạch. Thủ tục này không chỉ dẫn tới việc truy cứu trách nhiệm hình sự các quan chức cấp cao vì những tội phạm mà họ đã thực hiện qua công vụ mà còn mang tính TNHP, chẳng hạn Bộ trưởng đề xuất một chính sách gây hại cho quá trình phục hồi kinh tế hậu đại dịch Covid-19. Chính điều này đã góp phần thúc đẩy sự hình thành trách nhiệm tập thể của Chính phủ trước Nghị viện [3]. Thủ tướng có quyền miễn nhiệm, cách chức các quan chức hành pháp cao cấp khác.

Theo Luật cơ bản của CHLB Đức năm 1949, Tổng thống liên bang có thể bị luận tội trước Tòa án Hiến pháp Liên bang bằng quy trình như sau: (1) Hạ viện hoặc Thượng viện có thể luận tội Tổng thống Liên bang trước Tòa án Hiến pháp Liên bang vì đã cố ý vi phạm Luật Cơ bản này hoặc bất kỳ luật liên bang nào khác. Việc khởi động luận tội phải được sự ủng hộ của ít nhất 1/4 thành viên Hạ viện hoặc 1/4 số phiếu của Thượng viện. Nghị quyết về việc luận tội phải được thông qua với đa số 2/3 thành viên của Hạ viện hoặc 2/3 số phiếu của Thượng viện. Trường hợp luận tội sẽ được đưa ra trước Tòa án Hiến pháp Liên bang bởi một người được ủy quyền bởi cơ quan luận tội. (2) Tòa án Hiến pháp Liên bang phán quyết rằng Tổng thống Liên bang đã cố ý vi phạm Luật Cơ bản này hoặc bất kỳ luật liên bang nào khác, tòa có thể tuyên bố ông ta đã bị tước khỏi vị trí. Sau khi Tổng thống Liên bang đã bị luận tội, Tòa án có thể ban hành một chỉ thị lâm thời cấm Tổng thống thực hiện thẩm quyền của mình (Điều 61). Tổng thống Liên bang theo đề nghị của Thủ tướng miễn nhiệm Bộ trưởng Liên bang; miễn nhiệm các thẩm phán Liên bang, các công chức liên bang, các sỹ quan của quân đội. Tuy nhiên, các quyết định này của Tổng thống Liên bang cần có chữ ký phó thự của Thủ tướng Liên bang hoặc Bộ trưởng Liên bang có thẩm quyền để phát sinh hiệu lực; trừ trường hợp cách chức Thủ tướng Liên bang, giải tán Hạ viện… (Điều 58).

Theo Hiến pháp Italia năm 1947, nếu Nghị viện bất tín nhiệm thì Chính phủ buộc phải từ chức bằng quy trình như sau: (1) Chính phủ cần phải nhận được sự tín nhiệm của 2 viện Nghị viện. (2) Mỗi viện sẽ tín nhiệm hoặc bất tín nhiệm thông qua hình thức bỏ phiếu ghi danh cho một đề xuất nêu rõ lý do. (3) Trong vòng 10 ngày kể từ khi được thành lập, Chính phủ phải trình diện trước Nghị viện để nhận sự tín nhiệm. (4) Việc 1 hay cả 2 viện bỏ phiếu phản đối một đề xuất của Chính phủ không dẫn đến việc buộc Chính phủ phải từ chức. (5) Đề nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm cần phải có chữ ký của ít nhất là 1/10 thành viên Nghị viện và phải 3 ngày sau khi đề xuất mới được đưa ra thảo luận (Điều 94).

2.2. Trách nhiệm hiến pháp đối với quan chức cao cấp trong chính thể tổng thống

Trong chính thể này, Tổng thống do nhân dân bầu ra, vừa là Nguyên thủ quốc gia, vừa nắm toàn quyền hành pháp. Lần đầu tiên, Hiến pháp Hoa Kỳ năm 1787 đã tạo ra mô hình chính thể với một tổng thống có nhiều quyền lực cùng với đó là bên cạnh đó là sự vận dụng cơ chế kiểm soát và cân bằng quyền lực. Điều này tạo ra cơ chế phân quyền cứng rắn. Chính phủ về mặt bản chất là bộ máy giúp việc cho Tổng thống chứ không phải là một tập thể được trao quyền hành pháp theo nghĩa truyền thống như câu nói khôi hài của Tổng thống Abraham Lincoln sau một phiên họp Chính phủ: "bảy phiếu thuận, một phiếu chống, phiếu chống thắng" [4]. Thành phần Chính phủ tất nhiên không có chức danh thủ tướng, đồng thời toàn bộ thành viên chịu trách nhiệm trực tiếp và toàn diện trước Tổng thống. Do Hiến pháp đặt ra hai cuộc phổ thông đầu phiếu bầu chọn Nghị viện và Tổng thống nên chúng không chịu trách nhiệm trực tiếp và sống còn đối với nhau (giải tán Nghị viện hoặc lật đổ Tổng thống). Tuy nhiên, Nghị viện vẫn có thể tác động đến Tổng thống bằng quyền quyết định về ngân sách hay (Thượng nghị viện) phê chuẩn đề xuất bổ nhiệm đối với các quan chức hành pháp và thẩm phán Tòa án liên bang; Tổng thống vẫn có thể tác động đến Nghị viện bằng quyền phủ quyết dự luật; Tòa án tối cao vẫn có thể tác động đến Tổng thống lẫn Nghị viện bằng phán quyết đạo luật hoặc sắc lệnh vi hiến. Khoản 4 điều 2 Hiến pháp quy định về thủ tục truy cứu TNHP đối với quan chức cao cấp: "Tổng thống, Phó Tổng thống và các quan chức nhà nước của Hoa Kỳ sẽ bị cách chức theo kết quả của cuộc đàn hạch hoặc kết án với các tội danh phản bội tổ quốc, nhận hối lộ hoặc những tội nghiêm trọng khác". Ở cấp liên bang, Hạ viện là nơi duy nhất có quyền luận tội, còn Thượng viện là nơi duy nhất có quyền kết tội trong một phiên xét xử do Chánh án Tòa án tối cao chủ trì. Các quan chức bị kết luận có tội tại Thượng viện sẽ đương nhiên bị phế truất khỏi chức vụ đang đảm nhiệm. Ở cấp tiểu bang, nghị viện tiểu bang có thể luận tội các quan chức tiểu bang trong đó có cả thống đốc dựa theo Hiến pháp của tiểu bang.

Theo Hiến pháp Philippin năm 1987, Tổng thống, Phó tổng thống; thành viên Tòa án tối cao, Ủy ban Hiến pháp, Thanh tra Quốc hội có thể bị bãi nhiệm nếu bị luận tội và kết án vi phạm hiến pháp, phản bội Tổ quốc, đưa và nhận hối lộ, tham nhũng, các tội phạm nghiêm trọng khác hoặc phản bội lòng tin của công chúng. Hạ viện với ít nhất 1/3 tổng số hạ nghị sĩ có quyền khởi xướng thủ tục đàn hạch. Thượng viện với ít nhất 2/3 tổng số thượng nghị sĩ có quyền kết tội và bãi nhiệm quan chức cao cấp (điều 11) [5].

2.3. Trách nhiệm hiến pháp đối với quan chức cao cấp trong chính thể bán tổng thống

So với hai chính thể trên, chính thể bán tổng thống non trẻ hơn cả và được đánh dấu bằng sự xuất hiện Hiến pháp của nền Cộng hòa thứ năm ở nước Pháp vào năm 1958. Xét từ góc độ quyền hành pháp, nếu quyền hành pháp được trao cho Chính phủ (một tập thể do Thủ tướng đứng đầu) trong chính thể đại nghị hoặc quyền hành pháp nằm gọn trong tay Tổng thống trong chính thể tổng thống thì ở chính thể này, quyền hành pháp được chia sẻ bởi Tổng thống lẫn Chính phủ, tức "hành pháp lưỡng đầu". Xét từ góc độ quan hệ trách nhiệm, nếu Chính phủ chịu trách nhiệm thực tế trước Quốc hội trong chính thể đại nghị hoặc Chính phủ chịu trách nhiệm toàn diện trước Tổng thống trong chính thể tổng thống thì ở chính thể này, Chính phủ không những chịu trách nhiệm trước Tổng thống mà còn trước Hạ nghị viện. Xét từ góc độ Nguyên thủ quốc gia, Tổng thống do nhân dân bầu chọn, "vô trách nhiệm" trước Nghị viện; vừa có quyền giải tán Hạ nghị viện lẫn quyền tự thành lập và lãnh đạo Chính phủ thông qua việc hoạch định chính sách quốc gia để Chính phủ thực thi. Thủ tướng có quyền đề nghị Tổng thống bổ nhiệm và cách chức các thành viên khác của Chính phủ. Do vậy, các nhà Hiến pháp học còn gọi đây là chính thể "Tổng thống được tăng cường" hoặc "Nghị viện được hợp lý hóa" [6].

Theo Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993, Tổng thống có quyền cách chức các Phó Thủ tướng và Bộ trưởng theo đề nghị của Thủ tướng; cách chức đại diện toàn quyền của Tổng thống tại các vùng lãnh thổ Liên bang, sĩ quan chỉ huy cao cấp của lực lượng vũ trang liên bang; đề nghị Hội đồng Liên bang (Thượng viện) miễn nhiệm Viện trưởng Viện công tố liên bang; đề nghị Đuma Quốc gia (Hạ viện) miễn nhiệm Thống đốc Ngân hàng trung ương (điểu 83). Tổng thống có thể bị Hội đồng Liên bang xét xử theo thủ tục đàn hạch trên cơ sở bị Đuma Quốc gia buộc tội phản quốc hoặc tội nghiêm trọng khác đồng thời được Tòa án tối cao xác nhận có dấu hiệu của hành vi phạm tội và Tòa án Hiến pháp xác nhận phù hợp về mặt thủ tục. Nếu có ít nhất 1/3 tổng số đại biểu Đuma Quốc gia đề nghị thì Đuma Quốc gia sẽ đặt vấn đề buộc tội Tổng thống. Nếu có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Đuma Quốc gia tán thành thì Hội đồng Liên bang sẽ xem xét việc buộc tội Tổng thống. Tổng thống sẽ bị phế truất khỏi chức nếu có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Hội đồng Liên bang tán thành. Quyết định của Hội đồng Liên bang về việc luận tội Tổng thống phải được thông qua không quá ba tháng kể từ sau khi Đuma Quốc gia buộc tội Tổng thống (Điều 93).

KẾT LUẬN

Trong bối cảnh chưa có cơ chế chuyên biệt để bảo vệ Hiến pháp như Tòa án Hiến pháp hay Hội đồng bảo hiến như nhiều quốc gia trên thế giới; đồng thời, đẩy mạnh tổ chức thực hiện Nghị quyết số 27-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn mới theo tinh thần "mọi quyền lực phải được kiểm soát chặt chẽ bằng cơ chế, phải được ràng buộc bằng trách nhiệm, quyền lực đến đâu trách nhiệm đến đó, quyền lực càng cao trách nhiệm càng lớn; lạm dụng, lợi dụng quyền lực phải bị truy cứu trách nhiệm và xử lý” Việt Nam có thể tiếp thu kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới.

* Thạc sỹ Luật học Lưu Đức Quang - Giảng viên Trường Đại học Kinh tế - Luật (ĐHQG-HCM); Luật gia - Nhà báo Trần Thanh Hơn – Chi hội phó Chi hội Luật gia Tạp chí Pháp lý (Hội Luật gia Việt Nam).

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Trần Thúy Vân, Trách nhiệm pháp lý Hiến pháp Nga và gợi mở hướng nghiên cứu về trách nhiệm pháp lý Hiến pháp Việt Nam,
https://www.quanlynhanuoc.vn/2022/10/13/trach-nhiem-phap-ly-hien-phap-nga-va-goi-mo-huong-nghien-cuu-ve-trach-nhiem-phap-ly-hien-phap-viet-nam/, truy cập ngày 13/10/2022.

2. Xem chi tiết: Nguyễn Minh Đoan (chủ biên), Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về trách nhiệm pháp lý của Nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức, cơ quan nhà nước ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2014, tr.84-89; Mai Văn Thắng, Trách nhiệm Hiến pháp trong bối cảnh cải cách pháp luật và nhu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Luật học, số 5/2019, tr.70-73.

3. Xem thêm: Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.134-135.

4. Thái Vĩnh Thắng (2010), Nhà nước và pháp luật tư sản đương đại – Lý luận và thực tiễn, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.146.

5. Xem thêm: Tô Văn Hòa (2012), Nghiên cứu so sánh Hiến pháp các quốc gia ASEAN, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.266-268.

6. Xem thêm: Nguyễn Đăng Dung (chủ biên) (2019), Hình thức của các Nhà nước hiện đại, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội, tr.100-108.