Trong thế kỷ XX và nửa đầu thế kỷ XXI, phát triển quốc gia thường được lý giải thông qua các biến số tương đối “hữu hình”: tài nguyên thiên nhiên, quy mô dân số, vị trí địa - kinh tế, mức độ mở cửa thị trường hay khả năng thu hút vốn đầu tư. Tuy nhiên, trong thập niên gần đây - những biến số ấy không còn đủ để giải thích sự trỗi dậy hay tụt lại của các quốc gia. Cạnh tranh chiến lược giữa các cường quốc, với trọng tâm là công nghệ lõi, chuỗi cung ứng toàn cầu, an ninh năng lượng, tài chính và chuẩn mực thể chế, đã làm thay đổi căn bản “luật chơi” của phát triển. Trong bối cảnh đó, năng lực điều phối tổng thể của nhà nước - tức khả năng tổ chức, dẫn dắt và điều hòa các nguồn lực quốc gia theo một tầm nhìn dài hạn - đang nổi lên như lợi thế so sánh mới, thậm chí mang tính quyết định.
Chính tại giao điểm này, vấn đề tập trung quyền lực lãnh đạo tối cao, trong đó có các mô hình nhất thể hóa các chức danh lãnh đạo chủ chốt, không còn là câu chuyện thuần túy về tổ chức bộ máy hay nhân sự cấp cao. Đó là một vấn đề thuộc về thiết kế quyền lực để phục vụ phát triển, gắn chặt với câu hỏi cốt lõi: quốc gia được điều hành như thế nào. Bên cạnh đó các quốc gia không chỉ đối mặt với áp lực từ bên ngoài, mà còn chịu sức ép tự thân về khả năng ra quyết định, tổ chức thực thi và duy trì ổn định dài hạn. Những cú sốc mang tính hệ thống – từ đại dịch, đứt gãy chuỗi cung ứng, chuyển đổi số, biến đổi khí hậu cho đến xung đột địa chính trị – đang đặt ra yêu cầu ngày càng cao đối với năng lực lãnh đạo chiến lược của nhà nước.
Chính trong môi trường đầy biến động và cạnh tranh đó, các vấn đề tưởng chừng mang tính “kỹ thuật tổ chức” như mô hình lãnh đạo tối cao, phân công quyền lực hay cấu trúc thể chế, lại trở thành những lựa chọn mang ý nghĩa chiến lược. Việc xem xét nhất thể hóa chức danh lãnh đạo tối cao vì vậy cần được đặt trong khung tư duy chính trị vĩ mô và lợi ích quốc gia dài hạn, thay vì tiếp cận như một giải pháp tình thế hay tranh luận mang tính cảm tính. Bài viết này tiếp cận vấn đề nhất thể hóa chức danh lãnh đạo tối cao không từ góc nhìn cá nhân hay kỹ thuật tổ chức, mà từ lợi ích quốc gia dài hạn, đặt trong bối cảnh cạnh tranh chiến lược toàn cầu
Tập trung quyền lực lãnh đạo tối cao: từ hiện tượng tổ chức đến vấn đề năng lực quốc gia
Trong khoa học chính trị và quản trị công hiện đại, năng lực quốc gia được xem là yếu tố then chốt quyết định khả năng tồn tại và phát triển của một quốc gia trong môi trường cạnh tranh. Năng lực đó không chỉ nằm ở nguồn lực vật chất, mà trước hết là ở khả năng tổ chức quyền lực một cách hiệu quả. Nhất thể hóa chức danh lãnh đạo tối cao, xét về bản chất, không đơn thuần là việc gộp hai chức danh, mà là một cách thức tái cấu trúc trung tâm quyền lực chiến lược của quốc gia. Mục tiêu sâu xa của quá trình này là giảm thiểu tình trạng phân mảnh trong định hướng lãnh đạo, tăng cường sự thống nhất giữa quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước, qua đó nâng cao hiệu quả ra quyết định và thực thi.
Cạnh tranh toàn cầu, nơi “độ trễ thể chế” có thể khiến một quốc gia đánh mất cơ hội chiến lược, việc hình thành một trung tâm lãnh đạo rõ ràng, có khả năng điều phối tổng thể ngày càng được xem là một lợi thế. Điều này đặc biệt đúng với các quốc gia đang phát triển, nơi nguồn lực hạn chế đòi hỏi mỗi quyết định chiến lược phải có độ chính xác và nhất quán cao.
Dưới góc độ lý thuyết, hiện tượng này có thể được lý giải bằng các tiếp cận như thuyết nhà nước kiến tạo phát triển (Developmental State Theory), thể chế luận mới (New Institutionalism) và lý thuyết năng lực nhà nước (State Capacity Theory). Các học thuyết này đều chỉ ra rằng: trong những giai đoạn chuyển đổi sâu sắc, sự thống nhất lãnh đạo chiến lược ở đỉnh quyền lực là một điều kiện quan trọng để duy trì tính nhất quán chính sách, kỷ luật thể chế và niềm tin xã hội.
Quyền lực không đồng nghĩa với năng lực: một phân biệt mang tính nền tảng
Một trong những sai lầm phổ biến trong thảo luận về quyền lực chính trị là xu hướng đánh đồng mức độ tập trung quyền lực với hiệu quả quản trị. Trên thực tế, khoa học chính trị hiện đại đã từ lâu chỉ ra rằng: quyền lực, tự thân nó, không tạo ra phát triển. Các lý thuyết về State Capacity (năng lực nhà nước),hay Strategic Governance (quản trị chiến lược) đều thống nhất ở một điểm: yếu tố quyết định không phải là quyền lực mạnh đến đâu, mà là quyền lực được tổ chức và sử dụng như thế nào. Quyền lực có thể tập trung nhưng năng lực điều phối vẫn yếu nếu:quyết định dựa nhiều vào cảm tính hơn là bằng chứng, thiếu hệ thống tham mưu chiến lược chất lượng cao, không có cơ chế phản biện nội bộ hiệu quả, hoặc bộ máy thực thi phân mảnh, thiếu kỷ luật. Ngược lại, có những quốc gia không tập trung quyền lực ở mức tối đa nhưng vẫn đạt hiệu quả phát triển cao nhờ thiết kế thể chế thông minh, phân công - phối hợp rõ ràng và kỷ luật thực thi nghiêm ngặt.
Vì vậy, luận bàn về tập trung quyền lực lãnh đạo tối cao cần được đặt đúng chỗ: như một biến số trong bài toán năng lực điều phối phát triển, chứ không phải như một mục tiêu tự thân.
Từ nhà nước quản lý sang nhà nước kiến tạo phát triển: yêu cầu của thời đại mới
Lịch sử phát triển của nhiều quốc gia cho thấy, những giai đoạn bứt phá thường gắn liền với sự xuất hiện của một nhà nước kiến tạo phát triển – nhà nước không chỉ điều hành xã hội, mà chủ động định hình tương lai. Trong bối cảnh hiện nay, khái niệm nhà nước kiến tạo đã được mở rộng: không chỉ là kiến tạo công nghiệp hay tăng trưởng, mà là kiến tạo năng lực thích ứng, kiến tạo khả năng cạnh tranh thể chế và kiến tạo niềm tin chiến lược cho xã hội và cộng đồng doanh nghiệp. Một nhà nước như vậy cần: khả năng xác lập tầm nhìn dài hạn vượt lên trên chu kỳ ngắn hạn; sự nhất quán chính sách đủ mạnh để tạo niềm tin cho các chủ thể kinh tế; và một hệ thống lãnh đạo đủ tập trung để bảo đảm tính liên tục chiến lược. Trong logic đó, nhất thể hóa chức danh lãnh đạo tối cao có thể được xem là một công cụ thể chế nhằm phục vụ quá trình chuyển đổi từ nhà nước quản lý sang nhà nước kiến tạo phát triển, nếu – và chỉ nếu – nó được đặt trong một thiết kế thể chế hợp lý.
Quan sát xu thế quốc tế cho thấy một điểm đáng chú ý: trong bối cảnh bất định gia tăng, nhiều quốc gia có xu hướng tăng cường tính thống nhất trong lãnh đạo chiến lược, đồng thời củng cố các cơ chế điều phối ở cấp cao nhất. Điều này không nhất thiết dẫn đến tập trung quyền lực theo nghĩa tiêu cực, mà phản ánh nhu cầu thực tiễn của việc ra quyết định nhanh, chính xác và có trách nhiệm trong những vấn đề mang tính sống còn như an ninh kinh tế, công nghệ lõi, hay tự chủ chiến lược. Tuy nhiên, xu thế này luôn đi kèm với một điều kiện then chốt: tăng cường kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, sự thống nhất lãnh đạo chỉ phát huy hiệu quả khi được đặt trong một hệ sinh thái thể chế có khả năng tự điều chỉnh, tự giám sát và tự sửa sai. Do đó, nhất thể hóa không thể tách rời yêu cầu hoàn thiện pháp quyền, nâng cao năng lực giám sát nội bộ và mở rộng không gian phản biện chính sách mang tính xây dựng.
Nhất thể hóa và bài toán kiểm soát quyền lực: điều kiện tiên quyết không thể thiếu
Một trong những lo ngại thường được đặt ra khi bàn luận về nhất thể hóa là nguy cơ tập trung quyền lực quá mức. Quyền lực tập trung cao dễ làm mờ ranh giới giữa các chủ thể quyền lực, khiến khả năng tự kiểm soát và điều chỉnh của hệ thống dễ bị suy yếu, đặc biệt khi quyết định và giám sát nằm trong cùng một quỹ đạo. Việc kiêm nhiệm nhiều chức danh có thể khiến lãnh đạo tối cao bị cuốn vào xử lý sự vụ, làm mỏng không gian tư duy chiến lược – yếu tố then chốt trong bối cảnh cạnh tranh toàn cầu. Đây là lo ngại có cơ sở, nhưng không phải là lý do để phủ nhận hoàn toàn lựa chọn thể chế này. Vấn đề cốt lõi không nằm ở việc quyền lực có được tập trung hay không, mà ở cách thức quyền lực được kiểm soát và sử dụng. Trong khoa học chính trị hiện đại, kiểm soát quyền lực không chỉ là sự phân chia hình thức, mà là sự vận hành hiệu quả của các thiết chế giám sát, phản biện và trách nhiệm giải trình. Nhất thể hóa, nếu đi kèm với: kỷ luật thể chế nghiêm minh,cơ chế giám sát đa tầng và văn hóa chính trị đề cao trách nhiệm công, thì không những không làm suy yếu kiểm soát quyền lực, mà còn có thể làm rõ hơn trách nhiệm chính trị ở cấp cao nhất, tránh tình trạng “quyền lực phân tán nhưng trách nhiệm không ai chịu”. Điều quan trọng cần nhấn mạnh là: nhất thể hóa không phải là “liều thuốc vạn năng” cho mọi vấn đề phát triển, cũng không phải là đích đến cuối cùng của cải cách thể chế. Nó chỉ là một lựa chọn trong nhiều phương án, và chỉ phát huy tác dụng khi được đặt trong một chiến lược tổng thể về xây dựng nhà nước hiện đại. Câu hỏi cần đặt ra không phải là “có nên nhất thể hóa hay không”, mà là: nhất thể hóa để phục vụ mô hình phát triển nào; trong bối cảnh cạnh tranh chiến lược ra sao và với những cơ chế bảo đảm quyền lực nào đi kèm. Chỉ khi trả lời được những câu hỏi đó một cách thấu đáo, nhất thể hóa mới thực sự trở thành một lựa chọn chiến lược có trách nhiệm, thay vì một giải pháp mang tính hình thức.
Thực tiễn quốc tế cho thấy một quy luật đáng chú ý: không có mối quan hệ tuyến tính giữa mức độ tập trung quyền lực và thành công phát triển. Trung Quốc là ví dụ điển hình của mô hình tập trung quyền lực lãnh đạo tối cao gắn với đầu tư mạnh vào năng lực thể chế: hệ thống tham mưu chiến lược tinh hoa, cơ chế thử nghiệm chính sách ở địa phương, và bộ máy hành chính có tính kỹ trị cao. Ở Trung Quốc, nhất thể hóa quyền lực thể hiện rõ qua việc Tổng Bí thư Đảng Cộng sản đồng thời giữ chức Chủ tịch nước và Chủ tịch Quân ủy Trung ương. Mô hình này dựa trên logic cốt lõi: thống nhất tuyệt đối giữa lãnh đạo chính trị - nhà nước - quân sự nhằm bảo đảm ổn định hệ thống và năng lực điều phối quốc gia trong bối cảnh quy mô lớn và thách thức phức hợp. Thực tế, Trung Quốc phải bù đắp rủi ro đó bằng kỷ luật đảng nghiêm ngặt, cơ chế giám sát nội bộ mạnh và bộ máy hành chính phân tầng rất sâu. Nhất thể hóa quyền lực là công cụ tăng hiệu quả điều hành trong bối cảnh đặc thù của Trung Quốc, nhưng không phải mô hình phổ quát; hiệu quả của nó phụ thuộc chặt chẽ vào kỷ luật thể chế và năng lực kiểm soát quyền lực từ bên trong hệ thống. Lào lựa chọn mô hình nhất thể hóa để củng cố ổn định chính trị và sự thống nhất lãnh đạo, song hiệu quả phát triển vẫn phụ thuộc lớn vào năng lực hoạch định và thực thi chính sách. Một số quốc gia Đông Á trong giai đoạn công nghiệp hóa thành công đều cho thấy: quyền lực tập trung được “neo” chặt vào kỷ luật hành chính, đánh giá hiệu quả dựa trên kết quả và văn hóa trách nhiệm. Ngược lại, nhiều quốc gia tập trung quyền lực nhưng thiếu cơ chế kiểm soát và học hỏi đã rơi vào tình trạng quyền lực mạnh - năng lực yếu, dẫn tới trì trệ, thậm chí khủng hoảng.
Kết luận
Trong một thế giới đang vận động nhanh, sâu và khó lường, năng lực lãnh đạo chiến lược của một quốc gia trở thành yếu tố then chốt quyết định thành bại của mọi mô hình phát triển. Nhất thể hóa chức danh lãnh đạo tối cao, nếu được tiếp cận bằng tư duy chính trị vĩ mô, có thể là một trong những công cụ giúp tăng cường năng lực đó. Tuy nhiên, giá trị của nhất thể hóa trong một quốc gia không nằm ở bản thân việc gộp chức danh, mà ở chất lượng thiết chế, tầm nhìn chiến lược và trách nhiệm chính trị đi kèm. Chỉ khi được đặt trong một hệ thống pháp quyền vững chắc, một nền quản trị hiện đại và một văn hóa chính trị hướng tới lợi ích quốc gia dài hạn, nhất thể hóa mới thực sự góp phần kiến tạo tương lai phát triển bền vững cho đất nước. Thách thức lớn nhất không phải là lựa chọn hình thức quyền lực, mà là nâng cấp năng lực nhà nước để xứng đáng với quyền lực được trao, qua đó kiến tạo tương lai phát triển vững chắc cho quốc gia trong một thế giới đầy biến động
