Trong suốt 40 năm đổi mới đất nước, chúng ta đã đạt được những thành tựu quan trọng trong phát triển kinh tế – xã hội và hội nhập quốc tế. Từ một nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, Việt Nam từng bước hình thành và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, với hệ thống pháp luật ngày càng mở rộng và tiệm cận thông lệ quốc tế. Hàng trăm đạo luật, hàng nghìn văn bản dưới luật được ban hành, điều chỉnh hầu hết các lĩnh vực của đời sống kinh tế – xã hội. Các chương trình cải cách thể chế, cải cách hành chính, cải thiện môi trường đầu tư được triển khai liên tục trong nhiều năm. Trên bình diện chính sách, xây dựng Nhà nước pháp quyền và phát triển kinh tế tư nhân được xác định là những trụ cột chiến lược. Tuy nhiên, song hành với những nỗ lực đó là một nghịch lý ngày càng rõ nét: hệ thống pháp luật ngày càng đồ sộ, nhưng mức độ an tâm pháp lý của xã hội lại chưa tương xứng. Không ít doanh nghiệp, nhà đầu tư và cả cán bộ thực thi thừa nhận rằng, điều khiến họ lo ngại nhất hiện nay không còn là thiếu cơ hội hay thiếu vốn, mà là sự khó lường của chính sách và cách áp dụng pháp luật.
Trong nhiều trường hợp, rủi ro lớn nhất không đến từ thị trường, không đến từ cạnh tranh hay chu kỳ kinh tế, mà đến từ chính môi trường thể chế. Một dự án có thể khả thi về tài chính, hợp lý về kỹ thuật, phù hợp về nhu cầu xã hội, nhưng vẫn có thể bị đình trệ nhiều năm chỉ vì vướng mắc pháp lý hoặc thay đổi cách hiểu chính sách. Thực tiễn đó cho thấy, vấn đề không nằm ở chỗ chúng ta có hay không có luật, mà nằm ở chỗ pháp luật có tạo được sự ổn định, dự đoán và an toàn cho các quyết định dài hạn hay không. Khi khả năng dự đoán suy giảm, bất định pháp lý xuất hiện và dần trở thành một dạng rủi ro mang tính hệ thống.
Bất định pháp lý, theo nghĩa đó, không ồn ào như khủng hoảng tài chính, không dễ nhận diện như tham nhũng, nhưng lại âm thầm bào mòn niềm tin xã hội. Nó làm chậm các quyết định đầu tư, khiến bộ máy quản lý thận trọng quá mức, làm doanh nghiệp co cụm và làm nền kinh tế vận hành trong trạng thái phòng thủ.
Chính vì vậy, việc nhận diện và phân tích bất định pháp lý không chỉ là vấn đề chuyên môn của giới luật học, mà là một yêu cầu cấp thiết đối với quản trị quốc gia và phát triển bền vững.
Bất định pháp lý: Từ hiện tượng quản lý đến vấn đề thể chế
Trong khoa học pháp lý hiện đại, pháp luật không chỉ được nhìn nhận như tập hợp các quy phạm, mà còn là một hệ thống tạo lập kỳ vọng xã hội. Một hệ thống pháp luật hiệu quả phải giúp các chủ thể dự đoán được tương lai pháp lý của hành vi hôm nay. Khi khả năng dự đoán đó suy giảm, bất định pháp lý xuất hiện.
Việt Nam hiện nay bất định pháp lý thường không xuất phát từ việc thiếu luật, mà từ: Quy định thay đổi nhanh, thiếu lộ trình; chồng chéo giữa các luật, nghị định, thông tư; diễn giải pháp luật phân tán giữa các cơ quan; rủi ro bị rà soát, “xét lại” quá khứ; sự pha trộn giữa quản lý hành chính và tư duy hình sự hóa.
Những biểu hiện này cho thấy bất định pháp lý không đơn thuần là vấn đề kỹ thuật lập pháp, mà là một vấn đề thể chế gắn với cách thức vận hành quyền lực công. Những minh chứng từ thực tiễn bất động sản và đầu tư: Khi pháp lý trở thành “nút thắt” lớn nhất. Chủ tịch Hiệp hội Bất động sản TP.HCM Lê Hoàng Châu cho biết “hiện nay đang tồn tại tình trạng một lượng vốn khổng lồ bị “chôn chân” trong các dự án chưa thể triển khai. Ông Châu chia sẻ, riêng tại Thành phố Hồ Chí Minh đã có tới 504 dự án bất động sản đình trệ do vướng mắc về pháp lý, tương đương gần 7.179 hecta đất với giá trị ước tính lên đến 7 triệu tỷ đồng. Nếu xét trên phạm vi toàn quốc, con số này còn lớn hơn rất nhiều với hơn 2.900 dự án đang “tồn đọng”, cho thấy một nguồn lực khổng lồ đang bị kẹt lại, cần được tháo gỡ để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”. Phần lớn các vướng mắc liên quan đến đất đai, quy hoạch, đầu tư, đấu thầu, an toàn thực phẩm. Nhiều dự án đã hoàn tất thủ tục trong giai đoạn trước, nhưng sau đó bị đình trệ do thay đổi cách hiểu pháp luật. Hệ quả là hàng trăm nghìn tỷ đồng bị “đóng băng”, kéo theo khủng hoảng thanh khoản và sự đổ vỡ của thị trường trái phiếu doanh nghiệp năm 2022. Ở đây, rủi ro không đến từ tính toán kinh doanh sai lầm, mà đến từ sự bất ổn của pháp lý và cách vận hành thực thi.
Hình sự hóa kinh tế và tâm lý “sợ làm”
Một trong những biểu hiện rõ nét nhất của bất định pháp lý trong những năm gần đây là xu hướng hình sự hóa các quan hệ kinh tế, dân sự và hành chính.những năm gần đây số vụ án kinh tế, tham nhũng tăng trung bình 15–20%/năm, trong đó không ít vụ việc có nguồn gốc từ hoạt động đầu tư, kinh doanh hợp pháp tại thời điểm phát sinh. Đáng chú ý, nhiều quyết định đầu tư, phê duyệt dự án, ký kết hợp đồng đã được thực hiện đúng quy trình, đúng thẩm quyền trong bối cảnh pháp luật còn thiếu thống nhất, nhưng nhiều năm sau lại bị xem xét lại dưới góc độ trách nhiệm hình sự. Việc “đánh giá lại quá khứ bằng chuẩn mực hiện tại” khiến ranh giới giữa rủi ro kinh doanh, sai sót quản lý và hành vi phạm tội trở nên mờ nhạt. Trong bối cảnh đó, tâm lý phòng vệ lan rộng trong cả khu vực công và khu vực tư. Đối với đội ngũ cán bộ, công chức, đặc biệt là ở các lĩnh vực nhạy cảm như đất đai, đầu tư công, tài nguyên, xây dựng, tài chính – ngân hàng, nỗi lo “ký hôm nay, chịu trách nhiệm hình sự ngày mai” ngày càng phổ biến. Hệ quả là xu hướng né tránh trách nhiệm, đùn đẩy thẩm quyền, trì hoãn quyết định, xin ý kiến lòng vòng trở thành một dạng “văn hóa an toàn”. Không ít dự án bị kéo dài nhiều năm không phải vì thiếu nguồn lực hay thiếu năng lực, mà vì không ai dám đứng ra chịu trách nhiệm cuối cùng. Tình trạng “đúng quy trình nhưng vẫn rủi ro” làm tê liệt tinh thần dám nghĩ, dám làm trong bộ máy quản lý. Đối với doanh nghiệp, đặc biệt là doanh nghiệp tư nhân, tâm lý “sợ làm lớn” cũng dần hình thành. Nhiều doanh nhân thừa nhận rằng, khi quy mô càng mở rộng, mức độ tiếp xúc với thủ tục hành chính càng lớn, rủi ro pháp lý càng cao. Trong môi trường thiếu ổn định, mở rộng đầu tư đôi khi đồng nghĩa với tự đặt mình vào vùng rủi ro. Vì vậy, thay vì đầu tư dài hạn, đổi mới công nghệ hay tham gia các lĩnh vực mới, không ít doanh nghiệp lựa chọn chiến lược co cụm, kinh doanh an toàn, thậm chí “ẩn mình” trong khu vực phi chính thức. Điều này làm suy giảm năng lực cạnh tranh tổng thể của nền kinh tế.
Về mặt thể chế, xu hướng hình sự hóa quan hệ kinh tế còn phản ánh sự thiếu phân định rạch ròi giữa ba loại trách nhiệm: trách nhiệm quản lý – trách nhiệm dân sự – trách nhiệm hình sự. Khi ranh giới này không rõ ràng, hình sự dễ trở thành công cụ xử lý sau cùng cho những vấn đề lẽ ra phải được giải quyết bằng cơ chế dân sự, hành chính hoặc thị trường. Trong dài hạn, một môi trường mà sai sót kinh doanh dễ bị quy kết thành tội phạm sẽ không khuyến khích đổi mới, chấp nhận rủi ro và tinh thần doanh nhân – những yếu tố cốt lõi của nền kinh tế hiện đại. Thay vào đó, nó nuôi dưỡng tâm lý an phận, phòng thủ và tìm kiếm sự “an toàn chính sách” hơn là tạo ra giá trị mới. Nếu không được kiểm soát một cách hợp lý, xu hướng này sẽ làm suy yếu động lực phát triển từ bên trong và khiến cải cách thể chế rơi vào trạng thái nửa vời.
“Địa phương hóa” pháp luật
Một biểu hiện quan trọng khác của bất định pháp lý là tình trạng “địa phương hóa” trong việc diễn giải và áp dụng pháp luật. Cùng một quy định của luật, nghị định hay thông tư, nhưng khi đi vào thực tiễn lại được hiểu và vận dụng khác nhau giữa các tỉnh, thành phố, thậm chí giữa các sở, ngành trong cùng một địa phương. Theo khảo sát PCI của VCCI nhiều năm liên tiếp, chỉ khoảng 51,5% doanh nghiệp nhận định “các Sở ngành không thực hiện đúng chủ trương, chính sách của lãnh đạo tỉnh, thành phố”, doanh nghiệp cho rằng các quy định pháp luật được áp dụng một cách nhất quán trên phạm vi cả nước. Phần lớn doanh nghiệp thừa nhận rằng, khi mở rộng hoạt động sang địa bàn mới, họ gần như phải “làm lại từ đầu” trong việc tiếp cận và tuân thủ thủ tục pháp lý. Trong các lĩnh vực nhạy cảm như đất đai, đầu tư, xây dựng, môi trường, phòng cháy chữa cháy, thuế và hải quan, tình trạng “mỗi nơi một cách làm” diễn ra khá phổ biến. Có dự án được phê duyệt nhanh ở địa phương này, nhưng lại bị ách tắc kéo dài ở địa phương khác dù điều kiện pháp lý cơ bản tương đồng.
Nguyên nhân trước hết xuất phát từ hệ thống pháp luật còn nhiều quy định mang tính khung, thiếu hướng dẫn chi tiết, để lại khoảng trống lớn cho cơ quan thực thi diễn giải. Khi thiếu cơ chế giải thích thống nhất ở cấp trung ương, khoảng trống đó dễ bị lấp đầy bởi cách hiểu chủ quan và tư duy quản lý cục bộ. Bên cạnh đó, tâm lý phòng thủ trách nhiệm trong bộ máy hành chính cũng góp phần thúc đẩy xu hướng địa phương hóa. Trước rủi ro bị kiểm tra, thanh tra, truy cứu trách nhiệm về sau, nhiều cơ quan lựa chọn cách hiểu “chặt nhất có thể”, an toàn cho mình nhưng làm gia tăng chi phí cho xã hội. Không ít địa phương còn đặt ra thêm các thủ tục, điều kiện hoặc yêu cầu ngoài quy định chung với mục tiêu “siết chặt quản lý”. Những rào cản này hình thành các “hàng rào thể chế mềm”, làm phân mảnh thị trường quốc gia và hạn chế sự lưu thông của nguồn lực. Đối với doanh nghiệp, “địa phương hóa pháp luật” làm gia tăng mạnh chi phí tuân thủ và chi phí không chính thức. Doanh nghiệp phải duy trì bộ phận pháp lý riêng cho từng địa bàn, phụ thuộc nhiều vào tư vấn không chính thức và quan hệ hành chính. Trong nhiều trường hợp, năng lực “thích nghi thể chế” trở thành lợi thế cạnh tranh quan trọng hơn cả năng suất hay đổi mới.
Về mặt vĩ mô, tình trạng này làm suy giảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật và phá vỡ nguyên tắc bình đẳng trong kinh doanh. Khi cùng một hành vi hợp pháp ở nơi này nhưng lại bị coi là rủi ro ở nơi khác, pháp luật không còn đóng vai trò là chuẩn mực chung, mà trở thành tập hợp các “phiên bản địa phương”.
Ở góc độ Nhà nước pháp quyền, địa phương hóa pháp luật phản ánh hạn chế trong cơ chế phân cấp, phân quyền gắn với kiểm soát quyền lực. Khi quyền áp dụng pháp luật được phân tán nhưng thiếu cơ chế điều phối và giải thích tập trung, nguy cơ tùy tiện và không nhất quán là khó tránh khỏi. Trong dài hạn, nếu không được khắc phục, tình trạng này sẽ làm suy yếu tính toàn vẹn của trật tự pháp lý quốc gia, làm giảm sức hấp dẫn của môi trường đầu tư và cản trở quá trình hình thành thị trường thống nhất.
Bất định pháp lý và sự bào mòn niềm tin thể chế
Kinh tế học và khoa học chính sách hiện đại cho rằng niềm tin thể chế được xem là một dạng “vốn vô hình” đặc biệt quan trọng. Khác với vốn tài chính hay vốn vật chất, niềm tin không thể đo đếm trực tiếp, nhưng lại chi phối sâu sắc hành vi của nhà đầu tư, doanh nghiệp, người dân và cả đội ngũ công chức. Một hệ thống pháp luật ổn định, nhất quán và có thể dự đoán được sẽ tạo ra kỳ vọng dài hạn, khuyến khích các chủ thể chấp nhận rủi ro hợp lý, đầu tư cho tương lai và tuân thủ quy tắc chung. Ngược lại, khi pháp luật thiếu ổn định và khó lường, niềm tin thể chế bắt đầu suy giảm, kéo theo hàng loạt hệ quả tiêu cực. Sự bào mòn niềm tin pháp lý không diễn ra đột ngột, mà tích tụ dần qua nhiều trải nghiệm thực tiễn. Đó là những dự án bị ách tắc nhiều năm không rõ thời hạn tháo gỡ; những quy định thay đổi liên tục nhưng thiếu lộ trình chuyển tiếp; những vụ việc bị “xét lại” sau một thời gian dài; hay những cách áp dụng pháp luật khác nhau giữa các địa phương.
Mỗi trường hợp riêng lẻ có thể được coi là hiện tượng cá biệt, nhưng khi chúng lặp lại với tần suất cao, chúng tạo thành một “ký ức thể chế” tiêu cực trong cộng đồng doanh nghiệp và xã hội. Dần dần, pháp luật không còn được nhìn nhận như điểm tựa an toàn, mà như một biến số khó kiểm soát. Theo các nghiên cứu của OECD và Ngân hàng Thế giới, tại những môi trường pháp lý thiếu ổn định, chi phí tuân thủ và chi phí phòng ngừa rủi ro pháp lý có thể chiếm từ 10–15% tổng chi phí hoạt động của doanh nghiệp. Trong khi đó, tại các quốc gia có hệ thống pháp luật đáng tin cậy, tỷ lệ này thường chỉ ở mức 3–5%. Chi phí này không chỉ thể hiện bằng tiền bạc, mà còn bằng thời gian, nguồn lực quản trị và cơ hội bị bỏ lỡ. Doanh nghiệp buộc phải đầu tư lớn cho bộ phận pháp chế, tư vấn, quan hệ hành chính và các cơ chế “tự bảo vệ”, thay vì tập trung cho đổi mới và nâng cao năng suất. Nguy hiểm hơn, sự suy giảm niềm tin thể chế còn làm biến dạng hành vi kinh tế. Khi môi trường pháp lý thiếu chắc chắn, các chủ thể có xu hướng ưu tiên lợi ích ngắn hạn, tránh các dự án dài hạn, hạn chế minh bạch và tìm kiếm “vùng an toàn chính sách”. Điều này làm suy yếu động lực phát triển dựa trên sáng tạo và cạnh tranh lành mạnh. Đối với khu vực công, bất định pháp lý làm xói mòn niềm tin nội bộ trong hệ thống quản lý. Khi cán bộ không chắc chắn về tính an toàn pháp lý của quyết định, họ sẽ ưu tiên né tránh trách nhiệm hơn là tối ưu hóa lợi ích công. Dần dần, tinh thần phục vụ và sáng tạo trong quản trị bị thay thế bằng tâm lý phòng thủ và tuân thủ hình thức. Ở cấp độ xã hội, niềm tin pháp lý suy giảm còn ảnh hưởng tới mức độ tuân thủ tự nguyện của người dân. Khi pháp luật bị cảm nhận là thiếu nhất quán hoặc có thể thay đổi bất ngờ, động cơ tuân thủ dựa trên niềm tin bị suy yếu, nhường chỗ cho tâm lý “đối phó” và “linh hoạt theo hoàn cảnh”.
Về mặt thể chế, hiện tượng này làm suy giảm tính chính danh của Nhà nước pháp quyền. Pháp luật khi đó không còn được nhìn nhận như chuẩn mực ổn định và công bằng, mà như một công cụ quản lý linh hoạt, phụ thuộc nhiều vào bối cảnh và chủ thể thực thi. Khoảng cách giữa “pháp luật trên giấy” và “pháp luật trong đời sống” ngày càng bị nới rộng. Mặt khác sự bào mòn niềm tin thể chế có thể tạo ra vòng luẩn quẩn tiêu cực: bất định pháp lý làm suy giảm niềm tin; niềm tin suy giảm làm gia tăng hành vi phòng thủ, né tránh và không chính thức; các hành vi này lại làm môi trường pháp lý trở nên phức tạp và khó kiểm soát hơn. Nếu không có những cải cách đủ mạnh để phục hồi độ tin cậy của hệ thống pháp luật, rủi ro lớn nhất không phải là suy giảm tăng trưởng trong ngắn hạn, mà là sự trì trệ về chất lượng phát triển và năng lực cạnh tranh quốc gia trong dài hạn.
Từ quản lý rủi ro sang quản trị độ tin cậy
Một đặc trưng của quản trị hiện đại là chuyển từ tư duy “kiểm soát rủi ro” sang tư duy “xây dựng độ tin cậy”. Pháp luật không chỉ để xử lý vi phạm, mà trước hết để tạo ra môi trường an toàn cho các quyết định dài hạn.
Thứ nhất, nâng cấp chất lượng lập pháp, lập pháp cần chuyển từ tư duy phản ứng sang tư duy dự báo. Đánh giá tác động chính sách, tham vấn thực chất và chuẩn hóa kỹ thuật lập pháp phải trở thành yêu cầu bắt buộc.
Thứ hai, thống nhất hóa thực thi pháp luật, cần phát triển mạnh hệ thống án lệ, cơ chế giải thích pháp luật tập trung và hướng dẫn áp dụng có giá trị ràng buộc.
Thứ ba, thể chế hóa bảo vệ kỳ vọng hợp pháp. Một Nhà nước pháp quyền hiện đại không làm người dân và doanh nghiệp “bất ngờ” bằng những thay đổi thiếu lộ trình. Nguyên tắc bảo vệ kỳ vọng chính đáng cần được ghi nhận rõ ràng hơn.
Thứ tư, kiểm soát xu hướng hình sự hóa.Phải coi hình sự là biện pháp cuối cùng, việc xử lý sai phạm kinh tế cần ưu tiên khắc phục, bồi thường và trách nhiệm dân sự – hành chính.
Thứ năm, tăng cường trách nhiệm giải trình, mọi quyết định chính sách và hành chính đều phải gắn với trách nhiệm cá nhân rõ ràng, nhất là khi gây thiệt hại cho xã hội. Như vậy giảm bất định pháp lý là yêu cầu cần thiết và cấp bách.
Giảm bất định pháp lý – một lựa chọn chiến lược
Trong thế kỷ XXI, cạnh tranh quốc gia không chỉ nằm ở tài nguyên, nhân công hay ưu đãi thuế, mà ở độ tin cậy thể chế. Quốc gia nào xây dựng được môi trường pháp lý ổn định, dự đoán được và công bằng, quốc gia đó sẽ thu hút được dòng vốn và nhân lực chất lượng cao. Hạn chế bất định pháp lý vì thế không phải là nhiệm vụ của riêng ngành của ngành nào, mà là trách nhiệm chung của toàn bộ hệ thống chính trị . Đó là quá trình đòi hỏi sự kiên nhẫn thể chế, kỷ luật quyền lực và tư duy phát triển dài hạn. Bất định pháp lý không gây ra khủng hoảng ngay lập tức mà nó làm nền kinh tế “chảy máu niềm tin” từng ngày, từng quyết định, từng dự án bị đình trệ. Một quốc gia có thể tăng trưởng nhanh trong ngắn hạn dù thể chế chưa hoàn thiện, nhưng không thể phát triển bền vững nếu thiếu một môi trường pháp lý đáng tin cậy. Xây dựng niềm tin pháp lý, suy cho cùng, chính là xây dựng nền móng cho thịnh vượng dài hạn vững vàng bước vào kỷ nguyên mới, kỷ nguyên vươn mình của đất nước.
